II SA/Gl 837/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr DBIN.7023.409.2025.PK w przedmiocie pomiaru hałasu i wykorzystywania instalacji nagłaśniającej 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: organ, WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 23 kwietnia 2025 r., Nr DBIN.7023.409.2025.PK, skierowanym do Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent, strona, skarżący), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425 ze zm. – dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r., zarządził: - przestrzegać zakazu używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast poza okazjonalnymi uroczystościami oraz uroczystościami i imprezami związanymi z kultem religijnym, imprezami sportowymi, handlowymi, rozrywkowymi i innymi legalnymi zgromadzeniami; termin realizacji: bezzwłocznie i na bieżąco. Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 maja 2025 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że Gmina użytkuje fortepian zewnętrzny, znajdujący się na Placu [...] w B. Składa się on m. in. z systemu audio (wzmacniacza i głośników) oraz systemu sterowania funkcjami (głośność, harmonogram pracy). Z fortepianu mogą korzystać mieszkańcy Miasta oraz inne osoby, codziennie od godziny 9:00 do 18:00. Głośność urządzenia ustawiona jest na poziomie 2, natomiast od godziny 15:00 jest zmniejszona do poziomu 1 (w pięciostopniowej skali). Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej: p.o.ś.) zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przewidziany zakaz nie jest stosowany w trakcie okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. W ocenie organu nie sposób uznać codziennego użytkowania fortepianu, który niewątpliwie jest urządzeniem nagłaśniającym (bowiem emituje dźwięk za pomocą wzmacniacza oraz czterech głośników) jako wyjątku wskazanego w art. 156 ust. 2 p.o.ś. W związku z powyższym codzienne użytkowanie ww. urządzenia odbywa się więc wbrew zakazowi ustawowemu. Od powyższego zarządzenia pokontrolnego strona wniosła przez pełnomocnika skargę, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie: - art. 156 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że fortepian będący przedmiotem zaskarżonego zarządzenia jest urządzeniem nagłaśniającym; - art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia w sposób ogólny, tzn. bez wskazania co jest jego przedmiotem i jedynie poprzez przytoczenie nieokreślonej regulacji. W związku ze złożoną skargą wniesiono o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że zakwalifikowanie fortepianu jako urządzenia nagłaśniającego w rozumieniu art. 156 ust. 1 p.o.ś. narusza prawo. Ustawa ta nie definiuje pojęcia "urządzenia nagłaśniającego", zaś definicja "urządzenia" zawarta w art. 3 pkt 42 p.o.ś. opisuje niestacjonarne urządzenie techniczne, nie precyzując tego pojęcia oraz w żadnym przypadku nie odnosi się do określenia "nagłośnienia". W potocznym rozumieniu urządzenie nagłaśniające, to urządzenie służące do wzmacniania i rozprowadzania dźwięku. Tymczasem fortepian wymaga dla wywołania dźwięku użycia klawisza, zaś wybrzmienie dźwięku gwarantuje system audio. System ten, obok klawisza, jest niezbędny do wywołania dźwięku, jest zatem jego źródłem. Brak systemu audio w fortepianie skutkuje brakiem dźwięku w ogóle. Zdaniem skarżącego ww. fortepian to instrument elektroniczny, podobny np. do keyboardu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, że myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy, przedmiotem tej kontroli są m. in. inne niż określone w pkt. 1-3 (czyli nieprzybierające formy decyzji lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że uwzględniając skargę sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje tu w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm. – p.u.s.a.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Akt taki wydaje wojewódzki inspektor ochrony środowiska w razie stwierdzenia, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w trybie art. 9 ust. 1 tej regulacji, naruszeń prawa i ma on na celu ich wyeliminowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie zalicza się do grupy aktów wymienionych w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter aktu władczego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego indywidualną sprawę i określającego obowiązki kontrolowanego podmiotu, co wynika z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., obligującego ten podmiot do poinformowania organu – w terminie wskazanym w zarządzeniu – o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości (np. wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2023 r., sygn. II SA/Gl 724/23). Jednocześnie w świetle art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Protokół taki jest dokumentem urzędowym stanowiącym potwierdzenie ujawnionych naruszeń prawa. Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego, tak jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Pomimo, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne niezawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zarówno zasady praworządności (art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP), jak i zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zakaz ustanowiony w art. 156 ust. 1 p.o.ś. ma charakter powszechny w sensie podmiotowym i przedmiotowym, dotyczy bowiem każdego podmiotu używającego wskazanych urządzeń na terenach określonych w przepisie oraz wszelkiego typu instalacji lub urządzeń nagłaśniających. Za tego rodzaju instalacje czy urządzenia należałoby uznać takie, których celem jest przekazywanie dźwięku z zamiarem dotarcia tym dźwiękiem do wszystkich podmiotów objętych zasięgiem rozprzestrzeniania dźwięku z danej instalacji czy urządzenia (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 1634/21). Z protokołu kontroli wynika, że została ona przeprowadzona wskutek interwencji części mieszkańców Miasta, w zakresie dotyczącym użytkowania fortepianu z nagłośnieniem, umiejscowionego na placu miejskim. Tymczasem z zarządzenia pokontrolnego wynika, że jego adresat został zobowiązany do przestrzegania zakazu używania wszelkich, bliżej niedookreślonych instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast (w liczbie mnogiej, a więc także innych niż B.), poza okazjonalnymi uroczystościami oraz uroczystościami i imprezami związanymi z kultem religijnym, imprezami sportowymi, handlowymi, rozrywkowymi i innymi legalnymi zgromadzeniami. Świadczy to o całkowitej rozbieżności pomiędzy zakresem kontroli, protokołem kontroli oraz wydanym zarządzeniem, które zobowiązuje do realizacji czynności także w zakresie wykraczającym poza kompetencje adresata. Samo postępowanie również obarczone było wadami. WIOŚ dołączył najpierw w poczet materiału dowodowego zlecone przez Gminę sprawozdanie z badań głośności ww. fortepianu, które wykazało, że żadne prawne normy hałasu nie są przekraczane (co dotyczyło poziomów ustawienia głośności I i II – tak jak urządzenie funkcjonowało w rzeczywistości); co więcej, na poziomie I poziom hałasu był nierozróżnialny z tłem. Po tym jednak w zarządzeniu pokontrolnym (oraz w odpowiedzi na skargę – s. 2) stwierdził, że fakt ten nie ma znaczenia wobec treści art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś. Wprost wskazał (s. 2 odpowiedzi na skargę): "Co istotne, zakaz ten obowiązuje niezależnie od tego, czy dopuszczalny poziom hałasu został przekroczony, czy też nie". Dalej jednak w tym samym piśmie WIOŚ argumentuje, że celem ww. regulacji jest "(...) ochrona przed nadmierną emisją hałasu" (s. 4 odpowiedzi na skargę). Zatem organ kontrolujący dostrzega – inaczej niż poprzednio – że nie chodzi o każdy rodzaj hałasu, a jedynie "nadmierny". Powyższa regulacja (art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś.) nie może być interpretowana w oderwaniu od innych przepisów, w tym przypadku zawartych głównie w Dziale V Tytułu II p.o.ś. zatytułowanym "Ochrona przed hałasem". Art. 112 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że "Ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany." Wykładnia art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś. zastosowana przez WIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym prowadziłaby do sytuacji, że np. na dworcu autobusowym bądź kolejowym nie można byłoby podawać informacji o godzinach przyjazdów i odjazdów środków komunikacji powszechnej, przy zastosowaniu instalacji lub urządzeń nagłaśniających, a możliwe byłoby podawanie jedynie informacji dotyczących bezpieczeństwa publicznego. WIOŚ zatem zastosował regulacje p.o.ś. w sposób wybiórczy i niekonsekwentny, przez co nie można uznać, że jego zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu (zob. także art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś.). Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 156 ust. 1 i 2 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.