II SA/Gl 838/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] w B. – [...] na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. W dniu [...] r. [...] SA O/B. dokonał zgłoszenia robót budowlanych, polegających na remoncie linii napowietrznej [...] kV B. na odcinku od słupa [...] do słupa [...], na działkach wymienionych w załączniku. Jako zakres planowanych robót wskazano wymianę słupów i przewodów linii napowietrznej. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie inwestora o przysługującym prawie własności elektroenergetycznej linii napowietrznej na powyższym odcinku – jako odrębnym od gruntu przedmiocie własności (art. 49 kc). Nadto, inwestor przedłożył opis techniczny, obliczenia, zestawienie materiałów i rysunki projektowanych robót, z których wynikało, że w miejsce słupów kratowych po ich zdemontowaniu wraz z konstrukcjami, izolacją i przewodami, wykonane zostaną słupy betonowe wirowe, w niektórych przypadkach słupy te będą przesunięte o kilka metrów, ale zachowana będzie istniejąca trasa linii. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym z up. Starosty B., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), nałożono na pełnomocnika inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez oświadczenie o dysponowaniu na cele budowlane wszystkimi działkami, przez które przebiega przedmiotowa inwestycja – w terminie do dnia [...] r. W dniu [...] r. inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania terenem działek, na których będą wymienione słupy remontowanej linii napowietrznej, wyjaśniając, że w trakcie wymiany przewodów nie będą prowadzone prace ziemne i nie przewiduje się przemieszczania sprzętu wzdłuż trasy linii. Stąd też za bezzasadny uznano obowiązek przedstawienia zgody wszystkich właścicieli działek, na których będą wymieniane przewody, zaś wejście w teren tych działek zostanie przeprowadzone w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie jego braków w zakresie oświadczenia inwestora o prawie dysponowania na cele budowlane wszystkimi działkami, nad którymi przebiega remontowana linia. W odwołaniu od decyzji [...] SA O/B. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w I instancji, zarzucając błędne przyjęcie, iż wymiana przewodów linii napowietrznej wymaga wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością dla działek, nad którymi przewody są zainstalowane. Zdaniem odwołującej się Spółki, wymiana przewodów w istniejącej sieci mieści się bowiem w zakresie użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem i nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W przypadku zaś, gdy roboty budowlane nie mają związku z nieruchomością gruntową, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku robót wykonywanych na słupach energetycznych, powinno dotyczyć wyłącznie tych słupów. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 143 kc, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze jego przeznaczenie, przez co należy rozumieć przestrzeń, wyznaczoną przez wysokość słupa powietrza. Stąd też niedopuszczalne jest wkraczanie innych podmiotów w przestrzeń nad powierzchnią gruntu, chyba że działania takie znajdują umocowanie w ustawie lub czynności prawnej. Nadto, w ocenie organu II instancji, wymiana przewodów wypełnia definicję remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i objęta jest wymogiem zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Stąd też podzielono pogląd organu I instancji co do wymogu złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działek, nad którymi przebiegają przewody remontowanej linii napowietrznej. W skardze do sądu administracyjnego [...] SA z siedzibą w K. – Oddział w B. – [...], wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błędną wykładnię i zastosowanie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 143 kc. Zdaniem skarżącej Spółki, uwzględnienia wymaga specyfika obiektów liniowych (elektroenergetycznych linii napowietrznych). W sytuacji, gdy nad daną nieruchomością przebiegają przewody sieci napowietrznej, wybudowanej zgodnie z prawem, pionowy zasięg własności gruntów wyznacza linia napowietrzna, gdyż właściciel nie może podejmować żadnych działań, które wpływałyby na funkcjonowanie tejże linii np. wznieść budowli o wysokości kolidującej z przewodami. Prowadzenie prac remontowych napowietrznej linii przesyłowej nie godzi zatem w prawo własności, chyba że w ramach prac remontowych niezbędny będzie faktyczny wstęp na teren gruntu. Wreszcie, skarżąca odwołała się do odmiennego stanowiska Wojewody zajętego w decyzji z dnia [...] r., w której przyjęto, że montaż i eksploatacja linii światłowodowej nie wpłynie na dotychczasowe zagospodarowanie terenu, stąd nie jest wymagane oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane co do działek, po których przebiega przyłącze. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga jednak kwestia charakteru prawnego robót budowlanych, objętych zgłoszeniem z dnia [...] r. Istotna w tym względzie winna być nie nazwa, użyta przez inwestora (remont linii napowietrznej), lecz zakres zamierzonych prac, wynikających zarówno z treści zgłoszenia, jak i przedłożonych dokumentów. Tymczasem z dołączonego opisu technicznego wynika, że projektowane roboty obejmowały demontaż słupów kratowych na odcinku od słupa [...] do słupa [...], wraz z konstrukcjami, izolacją i przewodami oraz wykonanie nowych słupów betonowych wirowych i to w większości usytuowanych w innym miejscu, niż poprzednie, aczkolwiek przy zachowaniu istniejącej trasy linii. Zakresu zgłoszonych robót nie sposób zatem rozdzielić. O ile zaś sama wymiana przewodów mieści się w pojęciu remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – jako mająca na celu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, to już realizacja nowych słupów na przedmiotowym odcinku w większości usytuowanych w innym miejscu, nie może być kwalifikowana jako wykonywanie robót w istniejącym obiekcie budowlanym, mających na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy zmianie lokalizacji słupów, nawet w sytuacji zachowania trasy linii, nie może być mowy o remoncie istniejącego obiektu w rozumieniu prawa budowlanego (odtworzenie stanu pierwotnego). Tymczasem jak już wyżej wskazano, ocenie podlega cały zakres projektowanych robót budowlanych, czyli wymiana słupów i przewodów. Zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie nie chodzi też o przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego – z uwagi na zmianę charakterystycznego parametru w postaci powierzchni zabudowy (zmiana miejsca usytuowania słupów). W konsekwencji, zakres zgłoszonych prac należało kwalifikować jako budowę, czyli wykonanie części obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 1994 r. Tego rodzaju roboty nie są zaś zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 11 ustawy. Przy takim założeniu organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony byłby do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego przez wysłanie, a nawet doręczenie inwestorowi w dniu [...] r., czyli w terminie 30 dni od wpływu do organu zgłoszenia robót budowlanych, tj. [...] r., wniesienie sprzeciwu, aczkolwiek na innej podstawie prawnej, miałoby umocowanie w prawie materialnym. Już z tych względów skarga nie jest uzasadniona. Zdaniem składu orzekającego, nawet przy innej interpretacji prawnej zgłoszonych robót budowlanych, skarga ta nie mogła odnieść skutku. Zgodzić się można ze stanowiskiem, iż inwestycje liniowe cechują się pewną specyfiką. Zatem uwzględniając fakt, że przedmiotowe roboty dotyczą jedynie odcinka od słupa [...] do słupa [...] można założyć, że chodzi jedynie o przebudowę linii elektroenergetycznej, bądź też jej remont, które to roboty podlegają zgłoszeniu w świetle art. 28 ust. 2 pkt 1 i 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty budowlane podlegają zaś ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Jak wskazano w literaturze, roboty wiążące się z uzupełnieniem istniejącej infrastruktury, niebędące jej przebudową (np. wymiana czy ułożenie dodatkowego kabla telekomunikacyjnego w istniejącej kanalizacji teletechnicznej), należałoby kwalifikować jako mieszczące się w zakresie zwykłego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, stąd też nie wymagają nawet zgłoszenia (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego. Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 358). Jednak nie powinno budzić wątpliwości, iż w niniejszej sprawie nie chodzi o taki zakres prac. Wreszcie, istotny jest fakt, iż ustawodawca w każdym przypadku robót budowlanych, podlegających pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu, przewidział wymóg złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Przez takie prawo należy zaś rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy). W niniejszej sprawie inwestor jest właścicielem elektroenergetycznej linii napowietrznej, stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności z mocy art. 49 kc. Nie jest jednak właścicielem nieruchomości w rozumieniu Prawa budowlanego. Na wezwanie złożono oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane tych działek, na których zaprojektowano słupy. Jednak sporna jest kwestia, czy winien on legitymować się tytułem prawnym do innych nieruchomości, tj. działek, nad którymi już obecnie biegnie linia napowietrzna, podlegająca wymianie. Inwestor jest niewątpliwie właścicielem tego obiektu budowlanego, który nie stanowi części składowej gruntu. Jednak ustawodawca nie mówi o tytule prawnym do obiektu, lecz tytule do nieruchomości. Formy tego tytułu wymienione w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, dotyczą zaś nieruchomości, co prawda nie tylko gruntowej, gdyż odnoszą się także do budynków i lokali, stanowiących odrębny przedmiot własności. Linie napowietrzne nie są w takim rozumieniu nieruchomościami (art. 46 § 1 kc). Nie powinno też budzić wątpliwości, iż mamy do czynienia z kategorią prawa cywilnego. Istotna w tym względzie jest też regulacja art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten stanowi o ograniczeniu prawa własności lub użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, co do sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie m.in. urządzeń i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Jednocześnie z mocy art. 124 ust. 6 tej ustawy, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów, o których mowa w ust. 1. Regulacja ta oznacza, że wydana w tym trybie decyzja nie przewiduje obowiązku udostępnienia nieruchomości na cele remontu, czy przebudowy, odbudowy takich urządzeń. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie chodzi zaś ani o konserwację, ani tez usuwanie awarii. Stąd też o ile istniejąca sieć została wybudowana legalnie i na taką budowę skarżąca Spółka dysponowała tytułem prawnym, np. decyzją o ograniczeniu prawa własności, bądź umową cywilnoprawną, to uprawnienie w takim zakresie zostało "skonsumowane" w przeszłości i nie może dotyczyć przedmiotowych robót budowlanych. Jednocześnie powyższa regulacja, podobnie jak i uprzednie analogiczne unormowania prawne, jednoznacznie podważają zawartą w skardze wykładnię art. 143 kc – co do zakresu prawa własności. Gdyby stanowisko skarżącej Spółki było prawidłowe, inną treść normatywną musiałby zawierać przepis art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, wydanie decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy, możliwe jest jedynie przed wykonaniem takich robót i wydane w tym trybie rozstrzygnięcie stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1635/00 niepubl.). Oznacza to, że inwestor winien legitymować się taką decyzją przed dokonaniem zgłoszenia robót budowlanych, bądź wystąpieniem o pozwolenie na budowę, nie zaś dopiero przed przystąpieniem do robót budowlanych, jak to uważa skarżąca Spółka. Wreszcie, wynika stąd wniosek, iż chodzi o tytuł prawny do wszystkich działek na trasie przebiegu linii, a nie tylko tych, na których usytuowano słupy, co wymaga prowadzenia także prac ziemnych. Zupełnie inną kwestią jest też wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 42 Prawa budowlanego. Działki na trasie przebiegu linii elektroenergetycznej nie są bowiem nieruchomościami sąsiednimi, których granicę wyznaczają przewody. Zauważyć bowiem przyjdzie, iż decyzja z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o ograniczeniu prawa własności poprzez m.in. założenie takich przewodów, a nie – o pozbawieniu własności. Stąd też podzielić należy stanowisko organów obydwu instancji, iż skarżąca Spółka mimo nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, nie złożyła oświadczenia, które zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wymagane jest względem wszystkich nieruchomości, których granice i zasięg prawa własności nie określa przebieg linii napowietrznej. Wreszcie, na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu przywołana w skardze decyzja Wojewody. Zakres zgłoszonych prac podlega ocenie w każdym indywidualnym wypadku i nawet odmienny pogląd, wyrażony w podobnych sprawach, nie może podważać legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).