II SA/Gl 838/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na postawie art. 104 Kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm. zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał J. D. dokonać rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w sprawie przedmiotowego garażu zostało wszczęte na wniosek T. i M. B., właścicieli działek sąsiednich nr 2 i 3 w Z. Dnia [...]r. na działce nr 1 odbyła się kontrola z udziałem zainteresowanych stron. Podczas oględzin na działce tej stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego o murowany garaż o wymiarach 4,00 x 9,00 m. Garaż posadowiony na betonowym fundamencie, konstrukcja ścian murowana, przykryta dachem jednospadowym. Połać dachu skierowana w stronę działki nr 2. Nie stwierdzono istnienia rynien. Północno-wschodni narożnik garażu zlokalizowany jest 1,55 m od strony działki nr 2, natomiast północno-wschodni narożnik garażu znajduje się 0,5 m od granicy działki nr 2. Wg. oświadczenia właścicielki działki nr 4 J. D. garaż wybudował na przełomie lat 1993/1994 jej nieżyjący ojciec J. W. Ponadto zeznała ona, iż wcześniej w tym samym miejscu istniało drewniane pomieszczenie, które zostało rozebrane. Natomiast małżonkowie B. za datę budowy podali lata 2005 – 2006. W związku z wątpliwościami co do daty powstania garażu wezwano strony do wskazania świadków celem ustalenia w jakim okresie obiekt powstał. W dniu 12 lipca 2012 r. przesłuchano strony oraz wskazane przez nie osoby pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z zeznań nie wynikało jednoznacznie kiedy powstał obiekt. W dniu 5 listopada 2012 r. wpłynął wniosek od J. D. wraz z fotografią wykonaną w 2003 r. Z załączonego zdjęcia wynika, iż garaż w roku 2003 już istniał aczkolwiek w stanie surowym otwartym – brak okien. Zdjęcia lotnicze z zasobów Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. wykonane w dniu [...] r. jednoznacznie wskazują natomiast zdaniem organu na nieistnienie przedmiotowego garażu na dz. nr 1. Na zdjęciu widać tylko i wyłącznie budynek mieszkalny a w miejscu obecnie istniejącego garażu widać jedynie zadrzewienia. Na tym samym zdjęciu lotniczym widać również obrys innej niskiej zabudowy, między innymi wolnostojący garaż zlokalizowany na dz. nr 2 (obecnie rozebrany). Z tego też powodu PINB w Z. nie dał wiary zeznaniom J. D. i uznał, że obiekt powstał samowolnie z pewnością po 1998 roku a przed rokiem 2003. W sprawie mają więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą normą prawną organ nadzoru budowlanego sprawdza zgodność budowy garażu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z "warunkami technicznymi". Zgodnie z § 8 obecnie obowiązującego dla działki nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja została zrealizowana w jednostce strukturalnej tego planu oznaczonej symbolem "C4.5-10 MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami". Treść § 11 planu nie wyklucza rozbudowy budynków mieszkalnych o garaże. Z § 13 wynika, że dopuszcza on takiego rodzaju inwestycje pod warunkiem zachowania dwuspadowych oraz wielospadowych form dachu o kącie nachylenia 20 – 45 stopni (oraz mansardowe). Z zapisów planu (§ 4.4) wynika, iż dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki lub w zbliżeniu do granicy działki jednak nie dotyczy to jednostki C4.5-10 MN2, na której zrealizowano inwestycję. Wobec powyższego organ uznał, że jednospadowy dach garażu jest niezgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również lokalizacja obiektu narusza zapisy planu. Lokalizacja ta narusza również treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 – zm. 2003 r. Nr 33, poz. 270 zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Szerokość działki, na której powstał garaż jest bowiem większa niż 16 m, dlatego zlokalizowanie go w odległości 1,5 m oraz 0,5 m od granicy budowlanej działki nr 2 stanowi naruszenie § 12 ust. 3 pkt. 1 tego rozporządzenia. Rozważając możliwość legalizacji garażu organ nadzoru budowlanego, stwierdził, że jest ona możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie nie jest zaś możliwe doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych ponieważ wiązałoby się to z częściową rozbiórką budynku oraz rozbiórką konstrukcji dachu nad garażem. W świetle treści art. 48 ust 1 Prawa budowlanego uzasadnia to orzeczenie nakazu rozbiórki garażu. W odwołaniu od tej decyzji J. D. zarzuciła, że w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w sprawie powinna mieć zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), a to z tego powodu, że garaż został wybudowany przed 1995 r. W tym względzie zarzuciła organowi pierwszej instancji wadliwą i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Powołała się też na zdjęcia lotnicze miasta Z. – Z. z 1996 r., na których jej zdaniem widać wyraźnie dach garażu oraz cień budynku. Nadto zarzuciła, iż możliwa jest legalizacja garażu również w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a to z tego względu, że w sprawie zostały ustalone błędne odległości garażu od granicy działki oraz nie ustalono treści planu zagospodarowania przestrzennego daty budowy garażu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, w tym z przesłuchania stron i świadków. Stwierdził, że w zasobach archiwalnych nie znaleziono dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę objętego postępowaniem garażu. Zdaniem organu odwoławczego PINB w Z. w sposób prawidłowy ustalił fakt, iż przedmiotowy budynek został wybudowany po 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź też zgłoszenia. Wskazuje na to szereg zgromadzonych w sprawie dowodów. Potwierdza to przede wszystkim zdjęcie satelitarne (ortofotomapa) wykonane w 1998 r., przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z którego wynika, iż terenie działki nr 1 znajdującej się w Z., nie znajdował się wówczas przedmiotowy garaż, bądź też rozbudowa budynku mieszkalnego. Również T. i M. małżonkowie B. właściciele działki nr 2 sąsiadującej z działką nr 1, podczas przesłuchania oświadczyli, iż w 2001 r., przedmiotowego garażu nie było, natomiast fundamenty pod przedmiotowy garaż wykonano w 2005 r. Zeznania te należy zdaniem organu odwoławczego uznać za pełni wiarygodne m.in. z tego względu, że były precyzyjne, dokładnie określono w nich początek budowy przedmiotowego obiektu oraz korespondują w zasadniczej części z pozostałym materiałem dowodowym. Prawidłowo zastosowano zatem w sprawie treść art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego po uprzednim stwierdzeniu braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W odniesieniu do spornego obiektu nie można było przeprowadzić postępowania legalizacyjnego ponieważ jest on usytuowany w odległości od 1,5 m – 0,5 m od granicy z działką nr 2, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. Treść § 4 pkt 4 tego planu nie przewiduje bowiem możliwości lokalizacji budynków w granicy działki lub w zbliżeniu do granicy działki. Natomiast stosownie do § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki budowlanej, dopuszcza się odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż w omawianej sprawie nie będzie miał zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 -273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, gdyż część działki nr 1, na której znajduje się sporny budynek posiada szerokość 20 m co wynika z kopii mapy zasadniczej. W sprawie nie zachodzi też sytuacja dająca podstawę do zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2, 3 i 4 ww. rozporządzenia. Za bezpodstawne uznał [...]WINB zarzuty skarżącej dotyczące błędnego ustalenia przez organ powiatowy odległości przedmiotowego obiektu od granicy z działką sąsiednią nr 2, w sytuacji gdy pomiary tych odległości zostały dokonane przez organ powiatowy podczas oględzin mających miejsce w dniu 9 maja 2012 r. Zostały one wpisane do protokołu z oględzin, który bez żadnych zastrzeżeń został podpisany przez skarżącą. Podkreślono, że w tym względzie skarżąca nie przedstawiła żadnej kontropinii, wykonanej przez osobę uprawnioną, która potwierdziłaby jej zarzuty. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. J. D. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB w Z. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego (art. 48 ust. 2 i art. 103 ust 2 Prawa budowlanego) jak i mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 89 kpa, art. 71, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Uzasadniając te zarzuty podtrzymano w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że podstawy ustaleń w zakresie odległości garażu od granicy działki nie mógł stanowić protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., a to z tego powodu, że zawiera on niedopuszczalne skreślenia. Zdaniem skarżącej w tym względzie organy powinny dopuścić dowód z opinii biegłego geodety. Z naruszeniem treści art. 80 Kpa organy dokonały też oceny wiarygodności zeznań stron i świadków. Błędnie też zostały zinterpretowane zdjęcia lotnicze na które powołały się organy, które z uwagi na ich jakość nie powinny przesądzać o dacie realizacji garażu. W tym względzie organy nie dopuściły dowodu z bardziej precyzyjnych fotografii lotniczych wykonanych w 1996 r., które przedłożyła, a z których wynika że w tym czasie przedmiotowy budynek już istniał. Nie uwzględniono też szkicu polowego nr 75 z operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...], na którym został naniesiony budynek gospodarczy po północnej stronie budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że w sprawie nie istniał ani obowiązek ani potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2013 r. skarżąca podtrzymała swoje stwierdzenia co do ustaleń jakie mogą być poczynione ze zdjęć lotniczych, jak i co do prawidłowości ustaleń w zakresie odległości garażu do granicy działki. Na rozprawie sądowej w dniu 12 września skarżąca przedłożyła kserokopię protokołu z oględzin w dniu [...]r., którego szkic różni się od oryginału tego protokołu zalegającego w aktach administracyjnych (co do zaznaczonych tam odległości). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne. W świetle zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego podzielić trzeba przede wszystkim zarzuty dotyczące braków w zakresie ustalenia daty realizacji objętego postępowaniem obiektu budowlanego, które to uchybienie procesowe polegające na naruszeniu art. 7, 77, 78 § 1 i 80 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W związku z treścią art. 103 ust. 2 prawa budowlanego data samowolnej realizacji inwestycji decyduje bowiem o trybie jej legalizacji. Gdy budowa została zakończona przed 1 stycznia 1994 r. to stosuje się do niej przepisy prawa budowlanego z 1994 r., których treść (artykułu 37, 40 i 42) co do możliwości legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo różni się od treści art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Gdy chodzi o ustalenie daty realizacji przedmiotowego garażu organy orzekające oparły się na zeznaniach uczestników, małżonków B., a przede wszystkim na zdjęciu satelitarnym wykonanym w 1998 r. Zdaniem Sądu dowody te są jednak w tym względzie niewystarczające. Do zeznań uczestników podobnie jak do zeznań skarżącej, jako osób bezpośrednio zainteresowanych w sprawie, należy bowiem podchodzić z dozą ostrożności. Dlatego też nie powinny one, zdaniem Sądu przesądzać o ustaleniach tak istotnych dla sprawy okoliczności. Organy orzekające powiązały co prawda treść zeznań małżonków B. z treścią zdjęcia satelitarnego z 1998 r., z którego jednak wbrew stanowisku organów nie wynika zdaniem Sądu w dostateczny sposób, że w tym czasie przedmiotowy garaż jeszcze nie istniał. Z tego też powodu to ustalenie organów nie nadaje się zdaniem Sądu do weryfikacji, podobnie jak twierdzenia skarżącej, że ze zdjęć dołączonych przez nią do pisma procesowego z dnia 7 maja 2013 r. (karta 20 – 30 akt sadowych) wykonanych w 1996 r. widać, że w tym czasie sporny budynek już istniał. Zdaniem Sądu przedmiotowe fotografie są w tym względzie zbyt mało czytelne, jakkolwiek dowód z nich miałby bardzo istotne znaczenie dla ustalenia daty realizacji garażu. Dlatego też organy powinny rozważyć ewentualnie potrzebę dopuszczenia dowodu w opinii biegłego posiadającego wiedzy w interpretacji tego typu zdjęć, dla ustalenia czy wskazują onę na istnienie w tym czasie przedmiotowego obiektu. Co do daty budowy garażu bardzo pomocnym może okazać się też dowód z dokumentacji geodezyjnej Starostwa Powiatowego w Z. o której mowa w dołączonym do skargi piśmie Starostwa z dnia [...]r. znak [...] (karta 12 akt sądowych). Treść tego pisma wymagałaby przy tym uszczegółowienia (o co zwróci się organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), gdy chodzi o podanie przyczyny dlaczego na mapach o jakich mowa w pkt 4 i 5 tego pisma budynek gospodarczy od strony północnej budynku mieszkalnego skarżącej nie został ujęty. Gdyby bowiem oznaczało to, że w czasie realizacji tych map nie istniał, to stanowiłoby to podstawę do ustalenia, że powstał on później, co przesądzałoby o zastosowaniu do niego rygorów z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Przeciwko takiemu ustaleniu nie przemawiałaby przy tym treść pkt 1 i 2 ww. pisma Starostwa Powiatowego w Z. świadcząca o usytuowaniu w tym miejscu budynku gospodarczego ale roku 1965. Z tego nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że obiekt ten istniał cały czas. W międzyczasie mógł on być bowiem np. rozebrany. Sąd podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego, co do oceny mocy dowodowej zeznań świadków A. K. i M. B. W zależności od ustalonej daty wybudowania przedmiotowego budynku może zajść potrzeba bliższego wyjaśnienia jego odległości od granic działki. W tym względzie należy zwrócić uwagę na różnice pomiędzy oryginałem protokołu z oględzin w dniu [...]r., zalegającym w aktach administracyjnych, a jego kserokopią przedłożoną przez skarżącą na rozprawie sądowej, na której nie zaznaczono wymiaru "0,5". Nie mniej jednak zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek powodów do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dla ustalenia przedmiotowych odległości. W przybliżeniu można je bowiem również ustalić w oparciu o zalegającą w aktach mapę. Wynika z niej, że są to odległości które, jak to zasadnie przyjęły organy orzekające uniemożliwiłaby legalizację obiektu w związku z treścią art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. To zaś przesądzałoby o nakazie rozbiórki obiektu. Inna sytuacja zachodziłaby natomiast gdyby do legalizacji miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. a to w związku z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (wymóg z art. 37 ust. 1 pkt 1 byłby bowiem spełniony). Wtedy bowiem bliższe określenie odległości obiektu od granicy, spadek jego dachu, sposób odprowadzenia z niego wód opadowych oraz sposób zagospodarowania terenu przy granicy na działce sąsiedniej miałyby znaczenie dla ustalenia czy przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wtedy też należałoby dopuścić zdaniem Sądu dowód z ponownych oględzin dla zbadania sprawy w tych aspektach z jednoczesnym powtórzeniem pomiarów odległości budynku od granicy. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie nie można odeprzeć też zarzutów skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych w niej przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 159 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku zgodnie z treścią jej art. 200, art. 200 § 1, art. 209 i art. 211. bu