II SA/Gl 838/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oddala skargę. W piśmie do Wojewody [...] z dnia 21 maja 2012 r. pełnomocnik A. S. (dalej również jako skarżąca) domagała się m. in. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej "w przedmiocie oddania nieruchomości objętej księgą wieczystą numer [...] stanowiącej działkę gruntu nr [...] o powierzchni 2850 m2 w zarząd Przedsiębiorstwu "A" względnie o wznowienie postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania żądania pełnomocnik A. S. w piśmie z dnia 23 lipca 2012 r. sprecyzowała wniosek z dnia 21 maja 2012 r. jako żądanie wznowienia postępowania celem uchylenia decyzji administracyjnej "w przedmiocie oddania nieruchomości w zarząd Przedsiębiorstwu "A". Tak też żądanie to zostało określone w kolejnym piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 8 lutego 2013 r. W związku z tymi żądaniami Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] powołując się na treść art. 149 § 1, 2 i 4 oraz art. 147 kpa wznowił postępowanie "w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie opłaty rocznej za zarząd nieruchomości państwowej w zakresie dotyczącym działki ozn. nr [...]". W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził zaś, że reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca domagała się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania "w celu uchylenia decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania nieruchomości ozn. nr [...] o pow. 0,2850 ha w zarząd "A". Stwierdził też, że strona wnioskująca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, a to w sytuacji gdy przedstawiła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez zasiedzenie (wraz z innymi powołanymi w postanowieniu osobami), prawo własności objętej wnioskiem o wznowienie działki nr [...] o pow. 0,2850 ha. Starosta [...] stwierdził też, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie z art. 148 § 1 kpa, gdyż w/w postanowienie o zasiedzeniu stało się prawomocne z dniem [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 145 § 1 pkt 5, § 2, § 4 i art. 147 kpa Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty rocznej za zarząd nieruchomości państwowej w zakresie dotyczącym działki ozn. nr [...] położonej w P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że sprawa została wszczęta w związku z wnioskiem pełnomocnik A. S. "o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania nieruchomości ozn. nr [...] o pow. 0,2850 ha w zarząd "A" podał, że wymieniona w osnowie decyzja została wydana w dniu [...] r., natomiast nabycie przez wnioskodawców prawa własności działki nr [...] przez zasiedzenie nastąpiło z dniem [...] r. Okoliczności o jakich mowa w art. 145 kpa w dniu [...] r. zatem nie istniały. W odwołaniu pełnomocnik A. S. zwróciła uwagę na deklaratoryjny charakter orzeczenia sądu o stwierdzeniu zasiedzenia, które jedynie potwierdza istniejący stan rzeczy. Upływ określonego prawem terminu zasiedzenia pociąga bowiem za sobą nabycie własności nieruchomości z mocy samego prawa. Okoliczności będące podstawą zasiedzenia tj. posiadanie działki nr [...] i czynienie na nią nakładów, istniały już w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. i w ocenie skarżącej stanowią podstawę do jej uchylenia. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa uchylił decyzję Starosty [...] w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa przewiduje dwie przesłanki wznowienia postępowania. Jedną z nich jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi który wydał decyzję, drugą natomiast - wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który ją wydał. W niniejszej sprawie okolicznością faktyczną, na którą powołuje się wnioskodawczyni jest rzeczywiste (choć niegdyś niezgodne z ujawnionym w księdze wieczystej stanem prawnym) władanie gruntem stanowiącym działkę nr [...], od momentu jego omyłkowego objęcia w posiadanie w [...] r. Jednakże o okoliczności tej, jak również o fakcie wydania przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w P. decyzji z dnia [...] r. nr [...], obecni właściciele nieruchomości wiedzieli już, co wynika z samej treści wniosku z dnia 21 maja 2012 r., w toku prowadzonego postępowania o zasiedzenie. Już wówczas zatem, wiedzieli o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Stosownie zaś do treści art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania, wnosi się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do jego wznowienia. Mając na względzie, iż wniosek taki wpłynął do organu administracji dopiero 28 maja 2012 r. oznacza to, że termin ten nie został zachowany. Drugą z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 jest wyjście na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który ją wydał. W niniejszej sprawie jako dowód taki potraktowane zostało postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r., sygn. [...]. Dowód ten, jak również wynikający z niego stan prawny tj. uzyskanie z dniem [...] r. prawa własności działki nr [...], przez osoby wskazane postanowieniem, nie istniał jednak w chwili wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nadto zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji nie zbadał terminowości złożenia wniosku o wznowienie, nawet gdyby liczyć go od daty uprawomocnienia się postanowienia o zasiedzeniu tj. od dnia [...] r. Wniosek o wznowienie sporządzony w dniu 1 maja 2012 r. wpłynął bowiem do organu dopiero 28 maja 2012 r. Z akt nie wynika przy tym aby wniosek został wysłany za pośrednictwem poczty. W konsekwencji Wojewoda stanął na stanowisku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania i dlatego postępowanie wznowieniowe powinno zostać umorzone. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] pełnomocnik A. S. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wniosek o wznowienie został złożony po terminie. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż Wojewoda błędnie przyjął, że o okolicznościach dających podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa skarżąca wiedziała już w toku postępowania o zasiedzeniu działki nr [...], w sytuacji gdy dopiero stwierdzenie zasiedzenia dawało jej podstawę wykazania się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, niezbędnym do złożenia jako strona postępowania wniosku o wznowienie. Dlatego też określony w art. 148 § 1 kpa termin do wniesienia podania o wznowienie został zachowany, gdyż powinien być liczony od dnia wydania prawomocnego postanowienia o zasiedzeniu. Wniosek o wznowienie sporządzony dnia 21 maja 2012 r. został przy tym nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 23 maja 2012 r., co wynika z dołączonej do skargi uwierzytelnionej kopii nadawczej książki pocztowej i dziennika korespondencji kancelarii pełnomocnika skarżącej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej błędne jest stanowisko Wojewody, że przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 kpa muszą zachodzić łącznie. Niewątpliwe jest natomiast, że już w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. działka nr [...] nie była w samoistnym posiadaniu podmiotu do którego decyzja ta została zaadresowana. Oznacza to, że już wówczas istniała wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka wznowieniowa, która nie była znana organowi orzekającemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w postępowaniu wznowionym w odniesieniu do decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w P. z dnia [...] r. nr [...], chociaż wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją nie został przez stronę złożony. Nie doszło też do wszczęcia w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Z żadnego z pism pełnomocnika skarżącej, opisanych bliżej w początkowej części niniejszego uzasadnienia, nie wynika aby strona żądała wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją. Należy przy tym podkreślić, że organ wzywał pełnomocnika skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania swoich żądań. W tym względzie zarówno osnowa postanowienia o wznowieniu postępowania jak i decyzji organu pierwszej instancji pozostają w sprzeczności z uzasadnieniami tych orzeczeń, w których stwierdzono, że strona wnosiła o "wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania nieruchomości ozn. nr [...] o pow. 0,2850 ha w zarząd "A". Oznacza to, że żądanie było skierowane do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, a nie do decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wykonywanego zarządu, co było przedmiotem decyzji z dnia [...] r. O takiej intencji strony świadczy w jednoznaczny sposób treść pierwszego złożonego w tej sprawie pisma pełnomocnika skarżącej (z dnia 21 maja 2012 r.), w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie oddania objętej tym pismem działki w zarząd, ewentualnie o wznowienie postępowania w takiej sprawie. Skoro jak z powyższego wynika skarżąca nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. to brak było podstaw do wszczęcia w tym względzie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji zasadnie orzekł Wojewoda [...] o umorzeniu takiego postępowania jako bezprzedmiotowego. Postępowanie w tym przedmiocie podlegałoby umorzeniu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 również gdyby przyjąć, że istotnie żądaniem skarżącej była objęta decyzja z dnia [...] r. o ustaleniu dla "A" odpłatności z tytułu wykonywanego zarządu. Żądając wznowienia postępowania skarżąca powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wbrew zarzutowi skargi Wojewoda [...] nie przyjął w zaskarżonej decyzji, że wymienione w tym przepisie sytuacje muszą zachodzić łącznie. Nie może budzić wątpliwości, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nie istniał dowód w postaci prawomocnego postanowienia o nabyciu własności działki nr [...] przez zasiedzenie, skoro prawomocne w tym przedmiocie postanowienie Sądu Okręgowego w K. zapadło dopiero [...] r. Do rozważenia w kontekście podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa pozostaje zatem druga z podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności, a mianowicie fakt samoistnego posiadania w dniu [...] r. w/w działki przez inny podmiot niż "A". Jest to okoliczność, która najprawdopodobniej (w tym względzie brak jest jakichkolwiek dowodów przeciwnych) nie była znana organowi wydającemu decyzję z dnia [...] r., chociaż w tym dniu istniała. Nie oznacza to jednak wcale, że mogła ona stanowić podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, którego to twierdzenia strona skarżąca w żaden też sposób bliżej nie przedstawiła, nie przeanalizowała (w odniesieniu do obowiązujących przepisów) i nie uzasadniła. Należy bowiem zważyć, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymienione tam nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą być istotne dla sprawy. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie jakie znaczenie dla ustalenia opłaty z tytułu sprawowanego zarządu działką nr [...] mogła mieć ewentualnie okoliczność pozostawienia tej działki w samoistnym posiadaniu innego podmiotu niż "A", dla których ustalono decyzją z dnia [...] r. opłatę za zarząd. W tym względzie należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami) ustalenie opłat rocznych następowało za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie, a nie za posiadanie samoistne nieruchomości. Odnośnie zarządu i użytkowania to zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 i art. 40 tej ustawy oraz § 5 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych ... (Dz. U. Nr 47, poz. 240 ze zm.) następowało to na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej. Prawo to nie mogło powstać w sposób dorozumiany (zobacz w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1413/11 – LEX Nr 1150712). Oznacza to zdaniem Sądu w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawą ustalenia opłaty za zarząd było jego wykazanie przez powołanie się na decyzję o jego ustanowieniu a nie na okoliczność samoistnego posiadania nieruchomości. Odmienna konstatacja nie wynika też z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241). To z kolei daje jednoznaczną podstawę do stwierdzenia, iż fakt samoistnego posiadania nieruchomości w dacie wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu zarządu nie mógł stanowić istotnej dla tej sprawy (ustalenia opłaty) okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Oznacza to, nawet gdyby przyjąć, że strona istotnie wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu działki nr [...], iż pomimo powoływania formalnej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oczywiste było, że w istocie powołana podstawa nie zachodzi. W świetle obowiązujących w dacie wydania tej decyzji przepisów okoliczność samoistnego posiadania nieruchomości nie mogła mieć bowiem znaczenia dla ustalenia i obciążenia opłatą za zarząd. Okoliczność tą powinien stwierdzić Starosta [...] już na etapie badania formalnych przesłanek wniosku o wznowienie i odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Również jednak w takiej sytuacji nie byłoby podstaw do uwzględnienia niniejszej skargi, gdy w następstwie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca skorzystała w pełni z prawa do kontroli dotyczącego jej orzeczenia, w postępowaniu sądowym. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody [...] co do daty rozpoczęcia biegu określonego w art. 148 § 1 kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Rację ma bowiem strona skarżąca, że do czasu uprawomocnienia się postanowienia o zasiedzeniu nie przysługiwał jej w ogóle przymiot strony w rozumieniu art. 128 kpa w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na przytoczone w tym wniosku okoliczności. W świetle przedstawionych wyżej rozważań uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Na podstawie dokumentów dołączonych do skargi Sąd stwierdził przy tym, że termin ten liczony od 23 kwietnia 2012 r. został zachowany. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). mw