II SA/Gl 838/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta W., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., ustalił obecnie skarżącym M. S. i A. S. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem działki 1, położonej w T., Gmina G., przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] r. skarżący zbyli wskazaną wyżej nieruchomość. Zgodnie z dokonanymi w toku postępowania ustaleniami nieruchomość ta, wedle poprzednio obowiązującego planu miejscowego (uchwała Rady Gminy G. z dnia [...] r. nr [...]), leżała na terenach oznaczonych symbolem I.55.R – łąki, pastwiska, intensywna produkcja rolna, sady, uprawy ogrodnicze, w tym przemysłowe. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], Rada Gminy G. uchwaliła plan miejscowy, zgodnie z którym nieruchomość o numerze 1 leży na terenach I59MNI – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz I7RI – użytki rolne. Wobec zbycia wspomnianej nieruchomości w okresie krótszym aniżeli 5 lat od daty zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaistniały przesłanki do ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", której stawka, zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą z dnia [...] r. wynosi 10% wzrostu wartości nieruchomości. Na zlecenie organu został sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca ustalił, iż w związku ze zmianą planu miejscowego wzrosła wartość części nieruchomości – tej, której przeznaczenie poprzednio było rolno – sadownicze, a obecnie jest oznaczone symbolem I59MNI – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wzrost wartości, w ocenie biegłego wyniósł [...] zł, a wysokość opłaty z tego tytułu wyniosła 10% powyższej kwoty. Od decyzji tej odwołanie złożyli skarżący, kwestionując wysokość ustalonej opłaty. Zarzucili brak rzetelności w sporządzeniu operatu szacunkowego i nieuwzględnienie wielu czynników, które zaważyły na nieprawidłowym ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności zwrócili uwagę na fakt, iż nieruchomość ta nie posiada bezpośredniego dostępu do utwardzonej drogi i nie ma również dostępu do mediów oraz leży w niedalekiej odległości od autostrady. Okoliczności te, zdaniem odwołujących się, nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła za cenę dużo niższą niż oczekiwania, a zbywca nie miał świadomości, że opłata planistyczna będzie pobierana od kwoty wyższej – ustalonej przez rzeczoznawcę. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia oraz naliczenia opłaty planistycznej. Odnosząc się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów organ zauważył, że opinia biegłego rzeczoznawcy sporządzona jest ze względu na wymóg posiadania wiadomości specjalnych, którymi sam organ nie dysponuje. Stąd też nie może on poddać owej opinii ocenie merytorycznej, a jej analiza pod względem formalnym nie dała podstaw do zakwestionowania tego dowodu. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p., art. 10, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a., wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego zarzucając mu uchylenie się od dokonania analizy przedłożonej opinii biegłego. Wytknęli przy tym brak konsekwencji, gdyż z jednej strony organ zauważył, że nie posiada kompetencji do oceny przedłożonego operatu szacunkowego, z drugiej natomiast, że operat nie jest obarczony błędami lub omyłkami, które mogłyby wpłynąć na treść uzyskanego wyniku. Zwrócono również uwagę, że wartość nieruchomości ustalono w oparciu o analizę nieruchomości niepodobnych do nieruchomości ocenianej, doprowadzając w konsekwencji do zawyżenia uzyskanego wyniku, a przyjęcie przez rzeczoznawcę nieruchomości do wyceny nastąpiło w sposób arbitralny. Nadto skarżący zauważyli, że nieuprawnionym jest stanowisko organu oparte na przekonaniu, iż prawidłowość operatu szacunkowego można podważyć jedynie poprzez poddanie go ocenie organizacji zawodowej biegłych rzeczoznawców. Podnieśli również, że uniemożliwiono im zapoznanie się z aktami sprawy, co znacząco wpłynęło na możliwość ochrony ich praw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, w dniu 13 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymali zawarte w skardze zarzuty oraz wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji ujawniła braki w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym, co przełożyło się na treść rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Regulacją, w oparciu o którą ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (...). Jak wynika z art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Natomiast ust. 11 cyt. przepisu stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy związany jest przy wyborze podejścia, metody i techniki szacowania prawnymi wymogami, jakie stawiają w tym zakresie regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Opinia biegłego rzeczoznawcy, podobnie jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu (art. 80 k.p.a.), z tym wszakże zastrzeżeniem, że ten pozbawiony jest możliwości samodzielnej weryfikacji wiadomości specjalnych zawartych w takiej opinii (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2938/14). Nie oznacza to wszakże, że organ winien taką opinię przyjąć bezkrytycznie. Przeciwnie, w razie powstania jakichkolwiek wątpliwości jest zobligowany do podjęcia działań zmierzających do ich usunięcia, np. poprzez zażądanie dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie nasuwa zastrzeżeń ani wybór podejścia i metody wyceny dokonane przez rzeczoznawcę na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, ani też dobór nieruchomości. W tym aspekcie, wbrew stanowisku skarżących prezentowanemu na etapie postępowania odwoławczego, dobór nieruchomości do porównania nie rodzi obiekcji, o ile rzecz jasna rzeczoznawca w prawidłowy sposób wyjaśni powody takiego a nie innego ukształtowania zbioru nieruchomości porównywanych oraz uwzględni istnienie między nimi różnic za pomocą właściwych współczynników korygujących. I właśnie ta ostatnia okoliczność budzi, zdaniem Sądu, najdalej idące zastrzeżenia względem sporządzonego operatu, które nie zostały wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego, a które mogły mieć istotny wpływ na jego wynik. Ze sporządzonego operatu nie sposób bowiem wywnioskować, jakie czynniki korygujące zastosował biegły w celu urealnienia uzyskanych wyników i jaki miały one wpływ na finalne ustalenia. Rzeczoznawca co prawda określił cechy rynkowe nieruchomości, co jest jednym z zasadniczych warunków analizy rynku nieruchomości, jednakże zastrzegł, że nie jest w stanie obiektywnie określić wagi określonego atrybutu, a wobec tego procentowe wartości tego parametru ustalił na podstawie "wartości eksperckich, potwierdzonych w drodze kontaktów zawodowych z uczestnikami rynku nieruchomości" – vide str. 15 operatu. Z takim tokiem rozumowania biegłego nie sposób się zgodzić. Ustalenie rodzaju i liczby atrybutów badanych nieruchomości, które w sposób zasadniczy wpływają na ich ceny, a w następstwie na wartość rynkową ocenianej nieruchomości, powinno stanowić punt wyjścia przy jej wycenie. Cechami rynkowymi nieruchomości są np. ich lokalizacja (odległość od centrum miejscowości, otoczenie), parametry fizyczne (wymiary, położenie, ukształtowanie) oraz użytkowe (odległość od dróg, uzbrojenie, dostęp mediów). Każdy z tych parametrów z osobna powinien umożliwić ustalenie wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Typując cechy rynkowe charakteryzujące dany rynek lokalny należy określić ich rodzaj (nazwę) cechy; ocenę cechy i wreszcie jej opis - związany z jej oceną i ewentualnym wpływem na poczynione ustalenia (bardzo korzystna, korzystna, niekorzystna). Tego typu informacji zabrakło natomiast w operacie szacunkowym będącym zasadniczym dowodem przyjętym w toku postępowania przez organy obu instancji. Rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił bowiem wagi poszczególnych, przyjętych cech i ich wpływu na uzyskane rezultaty. W konsekwencji trudno ustalić znaczenie przyjętych przezeń współczynników dla oceny wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym zweryfikować na ile miały one wpływ na finalną konkluzję zawartą w opinii biegłego. Żaden z orzekających w niniejszej sprawie organów nie zadał sobie trudu wnikliwej analizy operatu szacunkowego, przyjmując a priori, że wobec jego formalnej poprawności brak jest podstaw do pochylenia się nad przeprowadzonym przez rzeczoznawcę wnioskowaniem. Tymczasem, wskazane wyżej okoliczności świadczą o konieczności analizy treści tego rodzaju dowodu nie tyle pod względem merytorycznym, czego od organów nikt nie oczekuje, lecz przede wszystkim pod względem spójności przeprowadzonego przez biegłego wywodu, jego komplementarności oraz przyjętej przezeń logiki. Poczynione wyżej uwagi odnośnie braku jednoznacznego wskazania czynników korygujących potwierdzają trafność zarzutów względem sporządzonego operatu i wymagają uzupełnienia w tym zakresie postępowania dowodowego. Ponieważ nie można z góry stwierdzić, że oceniany operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego w sposób nieprawidłowy wskazuje zmianę wartości nieruchomości związaną ze zmianą jej przeznaczenia w planie miejscowym, przeto Sąd uznał, że zasadnym będzie wyłącznie uchylenie decyzji organu odwoławczego. Organ ten przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w zakresie, w jakim sformułowane zostały zarzuty względem operatu szacunkowego. Po uzyskaniu wyjaśnień od biegłego, o ile nie będzie wymagana aktualizacja operatu, organ rozważy, czy są one wystarczające, a jeżeli tak, zbada raz jeszcze sporządzony operat szacunkowy z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów i wyda w tym zakresie decyzję. Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 400,00 zł.