II SA/Gl 839/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa mienia z mocy prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. ozn. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wójt Gminy w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60), po rozpatrzeniu wniosku M. H., orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa – Urzędu Gminy w S. nieruchomości nr A o powierzchni [...]m2, będącej własnością wnioskodawczyni i jej męża A., a stanowiącej drogę publiczną. W dniu [...] 2004r. spadkobiercy po poprzednich współwłaścicielach małżonkach H. złożyli do Urzędu Wojewódzkiego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, który został w trybie art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. W uzasadnieniu wniosku A. H., M. M. i M. P. wskazali, że w dacie składania wniosku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości stanowiącej drogę ojciec stron już nie żył więc nie mógł tego wniosku sporządzić. W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie orzeczono, że nie można stwierdzić nieważności wymienionej decyzji, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu przytaczając art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazano, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Pomimo jednak powyższego zdaniem organu odwoławczego niemożliwe było stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż została ona ujawniona w księdze wieczystej gdzie jako właściciela wpisano Skarb Państwa i nie ma już możliwości odwrócenia zaistniałych skutków prawnych na drodze administracyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. H., M. M. i M. P. pismem z dnia [...] 2004r., w którym podkreślili, że ojciec ich nie żył w dacie rzekomego wniosku o przejęcie nieruchomości. Ponadto droga ta nie była utwardzona w ramach czynu społecznego, ale wraz z przyległymi posesjami stanowiła nieruchomość polną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta Gminy S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ujawnienie jej w księdze wieczystej powoduje nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutów stron, że A. H. nie żył w dacie wydawania tej decyzji i droga nie była wybudowana przy udziale czynu społecznego - Kolegium stwierdziło, że przy istnieniu negatywnej przesłanki okoliczności te nie mogą wpłynąć na zmianę wcześniejszej decyzji Kolegium. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie zgodzili się A. H. i M. M., którzy pismem z dnia [...] 2004r. wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Powołując się na argumenty podnoszone w postępowaniu odwoławczym strona podkreśliła także, że gmina przywłaszczyła sobie grunt bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wezwanie Sądu z dnia 5 stycznia 2005r. o uzupełnienie braków formalnych A. H. pismem z dnia [...] 2005r. przesłał brakujące odpisy skargi i wyjaśnił status skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wskazać, iż wydana przez Wójta Gminy S. decyzja z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60) o przejęciu na własność Skarbu Państwa – Urzędu Gminy w S. nieruchomości nr A o powierzchni [...]m2, będącej własnością M. i A. H., a stanowiącej drogę publiczną - została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem z dniem wejścia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w życie grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 października 1985 r. (art. 53). Podkreślić należy, że w żadnym przepisie tej ustawy nie wskazano trybu, w jakim następuje ustalenie spełnienia przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz rozstrzygnięcie sporu co do tego, czy dane grunty stały się z mocy prawa własnością Państwa. W szczególności ustawa ta nie zawiera przepisu, który stanowiłby, że stwierdzenie prawa własności Państwa do gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Prawo własności jest prawem cywilnym. Spory dotyczące prawa własności są sporami z zakresu prawa cywilnego, to jest sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do art. 2 § 1 i 3 kpc oraz art. 2 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. 1994 r. Nr 7 poz. 25 z późn. zm.) sprawy cywilne należą do właściwości sądów powszechnych, chyba że z mocy ustawowego przepisu szczególnego zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Według art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych grunty, o których mowa w tym przepisie, jeśli przed wejściem w życie ustawy powstały okoliczności w tym przepisie określone, stały się z dniem 1 października 1985 r. (art. 53 cyt. ustawy) własnością Państwa "z mocy prawa". W ustawie nie przewidziano wydawania w tym przedmiocie deklaratoryjnych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że tej sprawy cywilnej nie przekazano na drogę postępowania administracyjnego. Z powyższych względów należy przyjąć, że w razie sporu o prawo własności gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.), ustalenie prawa własności Państwa do tych gruntów i rozstrzygnięcie sporu w tym przedmiocie następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. /vide: Uchwała SN z dnia 20 września 1994 r. o sygn. akt III CZP 108/94 OSNC 1995/2/28; Wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r. o sygn. akt II SA 217/94 ONSA 1996/2/91; Wyrok NSA z dnia 4 października 1990 r. o sygn. akt SA/Ka 496/90/. W rozpatrywanej zatem sprawie zachodzi brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia prawa własności Państwa do nieruchomości nr A o powierzchni [...]m2. Jest to przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. W konsekwencji konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż w powołanym przepisie użyto wyrazu "stwierdza", co przesądza o obowiązku w tym względzie, o ile wystąpiła w sprawie chociaż jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności i nie występują tzw. przesłanki negatywne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wystąpienie w sprawie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. tzw. przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji, nie przesądza jeszcze, iż dana decyzja podlega eliminacji z obrotu prawnego poprzez jej stwierdzenie nieważności. Zważyć bowiem należy, iż w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Określone zacytowanym przepisem sytuacje wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji. Są to tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności. Ich zaistnienie w sprawie powoduje, iż dana decyzja mimo że jest obarczona jedną z wad określonych art. 156 § 1 k.p.a. (tutaj art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie podlega stwierdzeniu nieważności. W takim bowiem przypadku, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wadliwa w stopniu kwalifikowanym decyzja pozostaje zatem w obrocie prawnym. Nie korzysta już jednak z domniemania legalności, a przy tym strona, która poniosła szkodę w związku z jej wydaniem może dochodzić odszkodowania od organu, który taką decyzję wydał. Odnosząc się zatem do negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 2 kpa tj. wywołania nieodwracalnych skutków prawnych - należy stwierdzić, że o nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych /vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2005 r. I SA 2877/2003/. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swej działalności organ administracji. Wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalność bowiem skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zatem za istotne w ocenie charakteru skutków prawnych decyzji uznaje się uprawnienie organu administracji do odwrócenia, cofnięcia, zniesienia skutku prawnego wadliwej decyzji, znajdujące podstawę w przepisach prawa procesowego i materialne-go. Podkreślić należy, że dokonanie na jej mocy decyzji ewentualnych czynności cywilnoprawnych powoduje, ze stanowią one nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W szczególności jest tak wówczas, gdy w grę wchodzi ochrona osób trzecich na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz konieczność ochrony obrotu prawnego i nabycia prawa w dobrej wierze. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej jednak sprawie dalszy obrót nieruchomością nie nastąpił zatem Sąd nie stwierdził przeszkód – zaistnienia negatywnej przesłanki – do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w S. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 poz. 60) o przejęciu na własność Skarbu Państwa – Urzędu Gminy w S. nieruchomości nr A o powierzchni [...]m2 będącej własnością wnioskodawczyni i jej męża A., a stanowiącej drogę publiczną. Bezsprzecznym w sprawie jest bowiem, że wnioskowane do unieważnienia przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa w formie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych dokonane zostało bez podstawy prawnej. Wobec zaś wyżej przytoczonych regulacji prawnych i orzecznictwa stwierdzić należy, że w rozpatrywanym przypadku nie powstały nieodwracalne skutki prawne decyzji. Odwrócenie bowiem skutków prawnych wywołanych decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] poprzez ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa może nastąpić przez unieważnienie wydanej decyzji co należy do kompetencji organu administracji publicznej, a następnie dokonanie stosownych wpisów w księdze wieczystej na podstawie nowej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...]. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nakłada na Kolegium obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy skarżąca do zamknięcia rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszej instancji.