II SA/Gl 839/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. F. i K. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i wydał H. S. pozwolenie na budowę budynku garażowo – gospodarczego na działce nr A (obecnie B) przy ul. [...] w G., bezpośrednio przy granicy z działką nr C (obecnie D). W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż projektowana budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta G. i nie narusza interesów osób trzecich. Wskazał także, że w trakcie postępowania administracyjnego współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości nie wyraziły zgody na usytuowanie obiektu w granicy nieruchomości z uwagi na możliwe zacienienie ich działki, jednak do zarzutu tego nie ustosunkował się w dalszej części uzasadnienia. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wniosły A. i K. F., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołujących się wydana decyzja narusza bowiem ustalenia planu miejscowego, który dopuszcza zabudowę w granicy jedynie w przypadku gdy nie ogranicza ona użytkowania działki sąsiedniej. Nadto, zdaniem A. i K. F., garaż H. S. winien przylegać do garażu znajdującego się na ich działce a nie stykać się z nim jedynie narożnikowo gdyż inaczej spowoduje on, ze względu na swoją znaczną długość, niemal całkowitą zabudowę granicy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśniając skarżącym, iż ustawa Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie regulują kwestii zacienienia powierzchni działki a jedynie kwestię dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] r. A. i K. F. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem projektowany budynek nie przylega do ściany wybudowanego przez nie garażu. Skarżące wniosły też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wniosek ten oddalił). Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż to skarżące rozpoczęły budowę swojego garażu odstępując od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę w związku z czym przed organem nadzoru budowlanego toczy się stosowne postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jak bowiem wynika z dołączonych do akt sprawy wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta G. (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...]) teren przedmiotowej działki, na której ma zostać zlokalizowana zamierzona inwestycja położony jest na obszarze oznaczonym jako [...]. Zgodnie z zapisami planu na obszarze tym dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności pod warunkiem jednak cyt. "nie ograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej". Przytoczony fragment zapisu planu, pomimo że w dalszej części odwołuje się do zasad określonych w przepisach szczególnych, zawiera jednak niewątpliwie odmienne obwarowania dopuszczalności zabudowy w granicy od tych, które z mocy przepisów powszechnie na obszarze całego kraju obowiązujących zabudowę taką dopuszczają. Wprowadzając nieznaną normom tym kategorię ograniczania nie tylko możliwości zabudowy lecz także użytkowania działki sąsiedniej plan stanowiący prawo miejscowe w istotny sposób rozszerzył bowiem gwarancje dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym zwłaszcza właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odnosząc się do problematyki dostępu światła a tym samym także zacienienia sąsiedztwa regulują jedynie kwestie związane z obowiązkiem zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie podejmując w ogóle problematyki oświetlenia tej części działki sąsiedniej, na której pomieszczenia takie nie występują i jej możliwego zacienienia. Przytoczony wyżej zapis planu jest jednak dużo szerszy. Wprowadzając kategorię użytkowania sąsiedniej działki zezwala bowiem na sytuowanie obiektów w granicy jedynie wówczas gdy lokalizacja taka wskazanej możliwości użytkowania nie ograniczy. Tym samym zapis ten zakazuje sytuowania budynku w granicy jeśli w konsekwencji powodowałoby to utrudnienia w użytkowaniu działki sąsiedniej. Niewątpliwym wydaje się, iż wobec faktu nie wyliczenia w przytoczonym zapisie planu charakteru możliwych ograniczeń w użytkowaniu działki chodzić może o wszystkie czynniki potencjalnie mogące do utrudnień takich doprowadzić, w tym także takie ograniczenie dostępu światła na działkę sąsiednią, które w zależności od ukształtowania i zabudowy nieruchomości może utrudniać rekreację, uprawy na działce itp. W konsekwencji udzielając pozwolenia na usytuowanie obiektu w granicy należy w pierwszej kolejności, w związku z przytoczonym zapisem planu, rozważyć m.in. jak znaczne zacienienie w związku z zamierzoną budową powstanie (w sposób naturalny zacienienie przy tak bliskiej zabudowie powstać musi nieuchronnie) i czy zacienienie to będzie tak istotne, że można już rozpatrywać je w kategorii utrudniania użytkowania działki sąsiedniej. Rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej kwestii tej jednak nie podjęły. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że skarżące nie wyraziły zgody na zamierzoną inwestycję albowiem ich zdaniem cień od tak dużej ściany przesłaniałby ponad 50% należącej do nich działki jednak do zarzutu tego nie odniósł się ani jednym słowem w uzasadnieniu, stwierdzając jedynie bez jakichkolwiek w tej mierze szczegółowych ustaleń i ocen, iż projektowana budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego a zakres projektowanych prac nie narusza interesów osób trzecich. Pomimo braku stosownych ustaleń de facto uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w kwestii zapisów planu i porównania z nim projektu budowlanego żadnych samodzielnych ustaleń. Brak takich samodzielnych ustaleń w świetle treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej zdaje się nie ulegać wątpliwości. W odróżnieniu od organu I instancji Wojewoda [...] odniósł się bowiem wprawdzie do zarzutu odwołujących się jednak z całkowitym pominięciem obowiązujących w tej mierze zapisów planu miejscowego. Wojewoda [...] wskazał bowiem A. i K. F., iż ustawa Prawo budowlane oraz wydane na podstawie ustawy rozporządzenia wykonawcze regulują jedynie kwestie zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych nie zajmując się ograniczeniem dopływu światła na teren działki. W konsekwencji zdaniem Wojewody [...] zacienienie działki nie może być przedmiotem ustaleń organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to organ może działać jedynie w zakresie w jakim upoważnia go do tego prawo. Sformułowanie to, jak również brak jakiegokolwiek dalszego odniesienia do zapisów planu dowodzą, iż organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie merytorycznej kontroli. Tym samym stwierdzić należy, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną pomimo, że nie wyjaśniała ona w sposób nie budzący wątpliwości kwestii zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, a wątpliwości zauważalnych w postępowaniu przed organem I instancji nie uzupełnił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego. Powoduje to, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować merytorycznej prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje do tego wystarczających podstaw. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez skarżące w skardze zarzutu odnoszącego się do sprzeczności zamierzenia budowlanego z § 12 ust. 4 pkt 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia (obiekt będzie stykać się z budynkiem po drugiej stronie granicy jedynie narożnikiem a nie przylegać całą ścianą) Sąd wskazuje, iż w przedmiotowym stanie faktycznym dopuszczalność zabudowy w granicy wynika z przepisów prawa miejscowego a tym samym odnieść do niej należy nie § 12 ust. 4 pkt 2 lecz § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, nie rozstrzygnięto z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących.