II SA/Gl 839/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany dotyczący rozbudowy i częściowej odbudowy budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż i jednocześnie udzielił K.W., W.W., M.W., H.W. pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynków gospodarczych na działce nr [...] przy ul. [...] w K. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że inwestorzy dopuścili się samowoli rozbudowując budynek gospodarczy, a w konsekwencji zobowiązano ich do przedłożenia wskazanych przez ten organ dokumentów. Z uwagi na to, że inwestorzy wymagane dokumenty złożyli, a organ ocenił po ich analizie, że możliwa jest legalizacja samowoli, postanowieniem z dnia [...] r. ustalił opłatę legalizacyjną. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. a skarga J.P. wniesiona na rozstrzygnięcie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 750/16. Opłata została przez inwestorów uiszczona. Wydając wskazaną na wstępie decyzję organ pierwszej instancji stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych sprawdzeń (projekt nie wymagał opinii, uzgodnień, pozwoleń) oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Odnosząc się do podniesionego przez stronę postępowania zarzutu, że sporny obiekt na skutek dokonanych prac narusza przepisy techniczno-budowlane, w tym regulację § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ pierwszej instancji wskazał, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 9 Prawa budowalnego, wymagane byłoby uzyskanie odstępstwa (na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę), jednakże wymóg ten nie jest wymagany w przypadku, gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowalnej. Organ zwrócił również uwagę, że na obiekcie nie dokonano nadbudowy, lecz rozbudowę. W odwołaniu od tej decyzji J.P. wskazał, że pomimo istnienia poglądu, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej to nie zmienia to faktu, że taka zgoda, w przypadku naruszenia przez obiekt takich przepisów, w tym naruszając istotne prawa osób trzecich i prowadząc do zmniejszenia walorów użytkowych nieruchomości sąsiedniej, powinna być objęta badaniem w ramach sprawdzania kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych sprawdzeń, opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wnoszący odwołanie zwrócił uwagę na uchybienie przez inwestorów terminowi do złożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu i nie zgodził się ze stwierdzeniem wykonania przez inwestorów nałożonych obowiązków. Wskazał, że dokonana samowolnie nadbudowa ściany, usytuowanej w granicach działki, przekracza dopuszczalną wysokość negatywnie rzutując na jego nieruchomość. Zdaniem wnoszącego odwołanie zwiększeniu uległa wysokość ścian budynku objętych pracami skutkując naruszeniem regulacji techniczno-budowlanych. W jego ocenie organ wskazując na lokalizację obiektu w granicy działki od momentu wybudowania pominął fakt, że w chwili budowy obiektu nieruchomość stanowiła własność jednego podmiotu, nie naruszając, odmiennie niż obecnie, praw osób trzech. Wnoszący odwołanie wskazał także na pominięcie jego wniosku dowodowego w postaci opinii biegłego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało należyte przeprowadzenie analizy dokumentów złożonych przez inwestorów pod względem kompletności formalnej i merytorycznej. Organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ, na wstępie zwrócił uwagę na zasadę wolności budowlanej, która nie może być ograniczana przez interesy i żądania właścicieli sąsiednich nieruchomości. Następnie wskazał, że lokalizacja budynków od strony północnej działki nr [...] w granicy z działką nr [...] jest zgodna z przepisami ( art. 12 ust. 2 w/w rozporządzenia) i nie narusza interesu prawnego właścicieli tejże działki. Organ odwoławczy zaakcentował również fakt wybudowania budynków (legalnie) jeszcze przed podziałem nieruchomości i stan ich obecnej lokalizacji w granicy w wyniku tego podziału, a nie winy inwestorów. Końcowo organ odwoławczy wskazał na przywołany na wstępie wyrok z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 750/16, w którym przesądzono, że nie doszło do nadbudowania spornego obiektu (zmiany wysokości), a organ, zgodnie z regulacją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, jest tą oceną związany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.P., wnosząc o uchylenie powyższych decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, poniósł zarzuty naruszenia: - art. 49 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 1 tej ustawy przy uwzględnieniu brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie, mimo, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją istotnie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 tej ustawy poprzez niezastosowanie mimo, że inwestorzy nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie wskazanym w postanowieniu z dnia [...] r. - art. 32 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, przy uwzględnieniu brzmienia art. 9 Prawa budowlanego w zw. z treścią art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uprzywilejowanie podmiotu dopuszczającego się samowoli, poprzez wdrożenie procedury legalizacyjnej bez stosownej weryfikacji w drodze odstępstwa. W uzasadnieniu skargi wskazano ponownie, że inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowalnej. Nadto, przywołując treść ustawy zasadniczej zarzucono organowi stawianie prawa własności przysługującego inwestorowi w relacji nadrzędnej do prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącego organ pominął sprawdzenie zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie naruszeń prawa i interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżący zwrócił również uwagę, że podział nieruchomości nastąpił na skutek uzyskania przez zbywcę nieruchomości tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją w sposób naruszający interesy i prawa skarżącego, a inwestorzy posiadali wiedzę w tym przedmiocie. Wytknął organom także pominiętą okoliczność zmiany usytuowania komina i jego przydatności dla inwestycji w postaci garażu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie narusza bowiem prawa materialnego, ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 Ppsa, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Jak wynika z treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 tej ustawy. Organ w pierwszej kolejności winien zatem zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. W przypadku gdy w ocenie organu nie jest wykluczona możliwość legalizacji obiektu i postanowieniem nakłada on na inwestora przedłożenie wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, ich przedłożenie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Stosownie do treści art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku dokonanej przez organ pozytywnej oceny wskazanych wyżej okoliczności organ w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że inwestorzy dopuścili się samowoli rozbudowując budynek gospodarczy, wobec tego zasadnie wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestorów do przedłożenia wskazanych dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację samowoli (wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Ich przedłożenie potraktowano jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Z uwagi zaś na to, że inwestorzy wymagane dokumenty złożyli organ pierwszej instancji, po należycie przeprowadzonej ich analizie pod względem kompletności i poprawności merytorycznej, wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na wznowienie prowadzonych wcześniej robót budowalnych. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi zauważyć trzeba, że cześć z nich była już przedmiotem oceny sądowej i ponownie oceniane być nie mogą. Kwestie podnoszone w zarzutach skargi dotyczące zmiany wysokości budynku gospodarczego (nadbudowy) oraz wykonania przez inwestorów nałożonych obowiązków po upływie terminu wskazanego przez organ zostały przesądzone w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 750/16. Zobowiązuje to skład rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z art. 153 Ppsa, do uznania tych zarzutów za bezpodstawne w ślad za stanowiskiem wyrażonym w powołanym orzeczeniu WSA, z którego wynika, że nadbudowy budynku gospodarczego (zmiany wysokości) w ramach prowadzonego postępowania nie stwierdzono. Nadto, Sąd w powołanym wyroku zwrócił uwagę, że termin wykonania obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie jest określony ustawowo, ale ustalany indywidualnie przez organ orzekający w sprawie. W związku z tym organ może go modyfikować oraz wydłużać. Stąd też nawet w przypadku, w którym zobowiązany uchybi temu terminowi, ale wywiąże się z nałożonych nań obowiązków przed podjęciem przez organ kolejnych działań, brak jest przeszkód dla wdrożenia dalszej procedury legalizacyjnej. Zwrócono również uwagę, że termin ten nie jest terminem prawa materialnego i trudno byłoby przyjąć, by jego przekroczenie miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej. Podniesiono, że w sytuacji gdy organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki, brak jest podstaw by wydał je po przedłożeniu przez inwestora nakazanych dokumentów, tym samym odrzucając je pomimo ich kompletności i poprawności. Nadto w ocenie Sądu, wskazać wymaga, że budynek istniał od 1928 r. i nie zmieniało się jego położenie, a rozbudowa dotyczy tej części budynku, która nie znajduje się w granicy, wobec tego nie ma zastosowania regulacja § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że nie może mieć wpływu na prawidłowość oceny lokalizacji budynku w stosunku do granicy działki fakt, iż do zmiany granic nieruchomości doszło już po wzniesieniu budynku. Podobnie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że skarżący kwestionuje legalność dokonanego podziału nieruchomości w postępowaniu przed sądem powszechnym. Powyższa argumentacja wskazuje również na niezasadność kolejnego z zarzutów skargi naruszenia art. 32 Konstytucji, które miałoby polegać na nierównym traktowaniu skarżącego oraz inwestorów. W ocenie składu orzekającego umożliwienie legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie narusza prawnie chronionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz nie prowadzi do dyskryminacji i wprowadzanie nieuzasadnionych przywilejów. Ze wskazanych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 Ppsa.