II SA/Gl 840/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta W. umorzył prowadzone na wniosek byłej właścicielki H. K. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej aktualnie jako działki nr 1 i nr 2 (poprzednio działki nr 3 i nr 4). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu ww. działek, ponieważ nieruchomość ta nie została wywłaszczona, jak również podstawą jej nabycia przez Państwo - "A" nie były przepisy, o których jest mowa w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. 2014, poz. 518 z późn. zm. zwanej dalej: u.g.n.). Ww. nieruchomość została bowiem nabyta aktem notarialnym z [...] r. Rep. [...]. Od powyższej decyzji H. K., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. R. W., złożyła odwołanie wskazując, iż brak podstawy prawnej wskazanej w umowie sprzedaży nie może pozbawiać wywłaszczonego prawa do zwrotu. W ocenie pełnomocnika skarżącej jeżeli w umowie wskazano cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa to świadczy to o charakterze tej umowy jako mającej służyć wywłaszczeniu. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]uchylił zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że aktem notarialnym z [...]r. rep. A nr [...]H. K. sprzedała Skarbowi Państwa - "A" działki oznaczone nr 3 i nr 4 za kwotę [...] zł. Działki te nabyte zostały pod budowę osiedla mieszkalnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawa prawna nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa została wymieniona wprost w art. 216 u.g.n. Wojewoda wskazał, że przez pojęcie "wywłaszczonej nieruchomości", o którym mowa w art. 136 ust. 3, należy zatem rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości stanowi natomiast art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., zawierający zamknięty katalog podstaw prawnych, w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu. Powyższe ustawowe wyliczenie oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych, niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie znajdują, zdaniem organu, zastosowania. Działki o numerach 3 i 4 nie zostały bowiem wywłaszczone, lecz Skarb Państwa nabył je w drodze umowy cywilnej, w której nie wskazano, iż nabycie nastąpiło w trybie obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 (Dz. U. 1991, Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Wojewoda [...] wskazał nadto, że z zeznań byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości wynika, iż wydanie sprzedanych działek i prace związane z realizacją celu - budową osiedla - rozpoczęły się w 1984 r., czyli przed zawarciem ww. aktu notarialnego. Również w samym akcie notarialnym stwierdzono, że wydanie działek stronie kupującej nastąpiło już w 1984 r. W sytuacji, gdy realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to nie występuje stan, w którym można nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, co warunkowałoby zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. na rzecz jej poprzedniego właściciela. Wojewoda [...] wskazał nadto, że nie było przeszkód do wydania przez organ I instancji decyzji orzekającej co do istoty sprawy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni miała bowiem prawo żądania od właściwego organu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, a zatem postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Należy bowiem odróżnić sytuację bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. W świetle wyżej opisanych okoliczności faktycznych i prawnych uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, tym samym należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o odmowie zwrotu. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach reprezentowana przez r. pr. R. W. H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu: I. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tj.: brak ustalenia w jakich okolicznościach (decyzji, aktu notarialnego wymieniającego podstawę prawną i cel wywłaszczenia) nieruchomości sąsiednie do działek 1 i 2 z terenu R. - [...] stały się własnością Skarbu Państwa - "A" z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnych domków w [...], brak ustalenia ww. okoliczności na podstawie danych, którymi dysponuje organ bądź też zalegających w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w R. i w ewidencji gruntów Urzędu Miasta R., brak całościowego rozpatrzenia treści zawiadomienia z dnia 3 marca 1986 r. o jednostronnym wyznaczeniu daty zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, skierowanego do H. K., które to zawiadomienie wyraźnie wskazuje na jego władczy charakter nie pozostawiający możliwości sprzeciwu, brak całościowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w tym decyzji naczelnika Gminy P. nr [...] o zmianie podatku rolnego w związku z "zabraniem gruntu o pow. 1,32 ha" co świadczy o wywłaszczeniu nieruchomości, brak całościowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w tym protokołu z dnia [...] r. dot. rokowań w sprawie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, brak całościowego rozpatrzenia zeznań H. K., które wskazują przymusowy charakter zawarcia umowy sprzedaży, brak możliwości negocjacji jego treści i rozpoczęcia prac na nieruchomości bez zgody właściciela i cel zawarcia umowy. II. naruszenie art. 136 ust. 3, 4, 137, 140 w zw. z art. 216 u.g.n. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64) oraz art. 47 i 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i uznanie, że brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu wystarczającym do wydania ostatecznej decyzji. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 216 ust. 2 ww. ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie przywołanej już wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Odmawiając zwrotu nieruchomości Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jako główny powód odmowy fakt, iż nieruchomość obejmująca działki o numerach 3 i 4 o łącznej powierzchni 1,3174 ha nie została wywłaszczona ani przejęta na podstawie któregoś z aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Skarb Państwa nabył ją bowiem w drodze umowy cywilnej, w której nie wskazano, iż nabycie nastąpiło w trybie obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. Wojewoda podkreślił, że art. 216 stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie aktów innych, niż wymienione w tym artykule. Zdaniem Sądu teza ta jest co najmniej przedwczesna, nie poparta szczegółowymi ustaleniami. Samo bowiem li tylko niewskazanie w akcie notarialnym ustawy z 1985 r. w żadnej mierze nie przesądza, iż w istocie transakcja nie odbyła się w oparciu o ten właśnie akt. Kwestia ta wymaga szerszego zbadania zwłaszcza, że akt notarialny, co w innym przypadku byłoby zbyteczne, podaje cel umowy, niewątpliwie publiczny, jakim była, jak wskazali przedstawiciele Państwa, budowa osiedla jednorodzinnych domków dla pracowników "A". Słusznie zatem pełnomocnik skarżącej wskazuje, że tryb nabycia nieruchomości w rzeczywistości nie został wyjaśniony. Nie zbadano np. czy także nieruchomości inne niż wymienione w akcie zostały na ten sam cel nabyte i w jakim trybie, nie zbadano czy w przypadku innych osób objętych aktem odbyły się negocjacje przewidziane w ustawie z 1985 r., nie przywiązano wagi do przedłożonej przez skarżącą decyzji z [...] r. obniżającej podatek rolny ze wskazaniem, iż zmniejszenia dokonuje się "w związku z zabraniem gruntu o powierzchni 1,32 ha na rzecz budowy domków jednorodzinnych". W konsekwencji nie wiadomo czy zawarta umowa kupna-sprzedaży stanowiła działanie istotnie, jak twierdzi Wojewoda, nie związane z regulacją wskazaną w ustawie z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czy też czynności podejmowane w tej sprawie były elementami procedury, której wyczerpanie poprzedzało ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Do takich czynności należały m.in. negocjacje dotyczące zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Samo wywłaszczenie poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z ww. ustawą miałoby nastąpić wtedy, kiedy zawarcie umowy (art. 49 ust. 1 ustawy) okazałoby się niemożliwe. Okoliczności tych organ nie wziął pod uwagę wobec czego zarzuty zawarte w tej mierze w skardze uznać należy za uzasadnione. Skoro bowiem zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży prawem, uzyskanie przeznaczonej na cel publiczny nieruchomości mogło nastąpić zarówno w drodze umowy cywilno-prawnej jak i decyzji administracyjnej to fakt niewskazania w akcie notarialnym ustawy z 1985 r. nie przesądza o trybie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości. Kwestią odrębną jest ocena zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. bowiem jej wykluczenie stanowiłoby o konieczności odmowy zwrotu nieruchomości. Organ II instancji odniósł się wprawdzie do tej kwestii jednak bazując jedynie na "zeznaniach byłej właścicielki", iż prace budowlane rozpoczęły się już 1984 r. Okoliczność ta nie została przez organ zbadana, nie wiadomo też czy cel określony w akcie notarialnym został zrealizowany na obu działkach, na ich całości czy części. Nadto rozważać kwestię zbędności można dopiero po ustaleniu, iż nieruchomość została przejęta w trybie przewidzianym w art. 216 u.g.n. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, tym razem należycie umotywowane, ustosunkowujące się do wszystkich zarzutów odwołania, rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 490).