II SA/Gl 840/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi S.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 maja 2025 r. nr SKO.UL/41.7/121/2025/4593/RS w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta J. (dalej: "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia 4 czerwca 2003 r. ustalił na rzecz I. J. i A. J. warunki zabudowy dla inwestycji pn: "nadbudowa budynku mieszkalnego, zmiana konstrukcji dachu połączona z adaptacją poddasza na cele mieszkalne" na nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] (działka nr [...], w obr. [...] - po modernizacji ewidencji - działka nr [...], w obr. [...]). Wojewoda Śląski zawiadomieniem z dnia 13 stycznia 2025 r., w trybie art. 65 § 1 w związku z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), przekazał organowi I instancji wniosek z dnia 23 lipca 2024 r., sporządzony osobiście przez S. J. (dalej: "skarżący"), dotyczący wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez organ I instancji wyższej opisanej ostatecznej decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r. Analiza jego treści wskazuje, że skarżący domagał się doręczenia przywołanej decyzji, ponieważ do tej pory jej nie otrzymał, a o jej istnieniu dowiedział się w dniu 23 lipca 2024 r. od syna - J. J., który odebrał pismo organu I instancji znak [...] wraz z załączoną do niego decyzją z dnia 4 czerwca 2003 r. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że otrzymali ją - I. J. i A. J. oraz wszyscy sąsiedzi - z wyjątkiem - współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], czyli skarżącego i jego syna - J. J. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 k.p.a., odmówił skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r., z uwagi na nie zachowanie terminu 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu I instancji oświadczenie skarżącego jest jedynym dowodem na potwierdzenie tego terminu. Tymczasem, skarżący mieszka na nieruchomości, na której był rozbudowywany dom w okresie od dnia 19 sierpnia 2003r. do dnia 10 października 2016 r. (zaświadczenie o zakończeniu budowy), a także w dniu [...] 2023 r. sprzedał 1/3 udziału w nieruchomości, stąd też miał wiedzę o wykonanych pracach i rozbudowie. Dodatkowo, w dniu 28 maja 2024 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stąd też miał wiedzę już wtedy o treści decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r. W końcowej części postanowienia z dnia 17 lutego 2025 r zawarto pouczenie, że służy od niego zażalenie za pośrednictwem organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które należy złożyć w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Doręczenie tego postanowienia nastąpiło w dniu 4 marca 2025 r. (wtorek). Skarżący pismem z dnia 12 marca 2025 r., oznaczonym jako "odwołanie od decyzji" i złożonym osobiście w kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta w J., domagał się wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r., jako obarczonej wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, poprzez nie wyrażenie przez niego zgody na nadbudowę budynku mieszkalnego. Organ I instancji pismo skarżącego z dnia 12 marca 2025 r. uznał za spóźnione o jeden dzień zażalenie na postanowienie własne z dnia 17 lutego 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania i przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (por. treść wyjaśnienia organu I instancji z dnia 17 marca 2025 r.). W dodatkowym piśmie z dnia 20 marca 2025 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, skarżący podkreślił, iż wnosi odwołanie od decyzji z 2003 r. oraz poinformował, że po ponad 20 latach wraz pismem z dnia 17 lutego 2025 r. organ I instancji przesłał mu żądaną przez niego decyzję z dnia 4 czerwca 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], dlatego uważa, że w terminie 14 dni złożył od niej odwołanie a nie jak twierdzi organ I instancji z naruszeniem 7-dniowego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") postanowieniem z dnia 8 maja 2025 r., nr SKO.UL/41.7/121/2025/4593/RS, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (podany publikator: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r., stwierdziło jego niedopuszczalność, bowiem skarżący nie brał jako strona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 czerwca 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium potwierdziło, że kopia tej decyzji "potwierdzona za zgodność z oryginałem" została przekazana skarżącemu przy piśmie organu I instancji z dnia 17 lutego 2025r. W tej sytuacji obowiązkiem Kolegium było ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne (por. art. 129 § 2 k.p.a.). Powołując się na treść art. 130 § 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że wniesienie w terminie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Odwołanie jest zatem zwyczajnym środkiem prawnym, bowiem w przeciwieństwie do nadzwyczajnych środków prawnych służy od decyzji nieostatecznych. Każda strona postępowania może skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje nieostateczna decyzja administracyjna, w rozumieniu przepisów k.p.a. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r. jest decyzją ostateczną i została "skonsumowana", jako że organ I instancji w dniu 18 sierpnia 2023 r. wydał decyzję nr [...], znak [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji I. J. i A. J., położonej na nieruchomości w J. przy ul. [...]. Kolegium powołało się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 595/23, iż: "wniesienie odwołania [zażalenia] od decyzji ostatecznej [ostatecznego postanowienia] jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę zastosowania art. 134 KPA". Z tego powodu, wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania jest konieczne, ponieważ zostało ono wniesione od decyzji, która od ponad 20 lat jest decyzją ostateczną. W skardze z dnia 2 czerwca 2025 r. skarżący, reprezentowany przez syna, domagał się uchylenia postanowienia Kolegium i rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenia art. 15 i art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a., poprzez pozbawienie go udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 czerwca 2003 r. Poinformował, że w zaskarżonym postanowieniu znajdują się podpisy elektroniczne, ale brak jest weryfikacji ich autentyczności. W uzasadnieniu powołał się na art. 78 Konstytucji RP i posiadane przez niego prawo do złożenia odwołania od decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r., której nie doręczono mu wcześniej, chociaż od 2003 r. jest współwłaścicielem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 czerwca 2025 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie i podało, że to wyznaczony operator potwierdza wynik weryfikacji złożonych elektronicznie podpisów składu orzekającego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. ustanowiony pełnomocnik skarżącego poinformował, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie aktem tym jest postanowienie Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie może zatem kompleksowo zbadać prawidłowości tej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania, czy też odrębnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena prawidłowości postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i tylko dopuszczalność wniesienia odwołania podlega ocenie Sądu. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z zacytowanego art. 134 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego do ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne, a następnie, czy strona zachowała termin do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania/zażalenia nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie/zażalenie nie może zostać rozpoznane. Samo pojęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3669/18). Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów aktów administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt. II OSK 1805/22). Warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania, niezależnie od jego wielkości, powoduje brak możliwości rozpatrzenia środka odwoławczego przez organ odwoławczy. Zgodnie przepisami k.p.a. termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg z chwilą skutecznego doręczenia decyzji stronie, to znaczy w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym (art. 39-49 k.p.a., por. M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 709) i wynosi 14 dni. Sposób liczenia terminów określa art. 57 k.p.a.. Wynika z niego m. in., że przy obliczaniu 14-dniowego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a. od decyzji organu pierwszej instancji stronie służy odwołanie do tylko jednej instancji, jeśli strona nie jest zadowolona z wydanej przez organ administracji decyzji. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W ślad za art. 141 k.p.a. środkiem odwoławczym od postanowień organu administracyjnego wydanych w toku postępowania jest zażalenie, o ile kodeks tak stanowi. Stronie przysługuje siedmiodniowy termin wniesienia zażalenia, liczony od momentu doręczenia postanowienia stronie lub od dnia jego ustnego ogłoszenia. Kolegium jako organ II instancji uchybiło obowiązkowi przeprowadzenia postępowania tzw. wstępnego, związanego z dopuszczalnością rozpatrzenia zażalenia od postanowienia organu I instancji z dnia 17 lutego 2025 r., wydanego na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 k.p.a., mocą którego odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r., z uwagi na nie zachowanie terminu 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, co następnie wpływa na treść wydanego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący sporządzał samodzielnie pisma o różnej treści, które kierował zarówno do organu I instancji, jak też do Kolegium i do Wojewody Śląskiego oraz samodzielnie dokonywał ich oznaczenia (wniosek lub zażalenie lub odwołanie). Przy czym twierdził niezmiennie, że oczekuje doręczenia decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r., którą jak potwierdził sam organ I instancji otrzymał wraz z pismem z dnia 17 lutego 2025 r., jako kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem. W tej sytuacji, koniecznym było ustalenie i zakwalifikowanie składanych przez skarżącego pism, czego w sprawie nie uczyniono. Rolą organów orzekających w sprawie było zrealizowanie ciążących na nich obowiązków, wynikających z treści art. 9 i art. 10 k.p.a., wobec niejednoznacznych a nawet sprzecznych twierdzeń skarżącego. Zdaniem organu I instancji skarżący w dniu 28 maja 2024 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stąd też miał wiedzę już wtedy o treści decyzji z dnia 4 czerwca 2003 r. Tymczasem skarżący pismem z dnia 12 marca 2025 r., oznaczonym jako "odwołanie od decyzji", domagał się wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r., jako obarczonej wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, poprzez nie wyrażenie przez niego zgody na nadbudowę budynku mieszkalnego. Z analizy akt administracyjnych wynika, że postanowienie organu I instancji zawierało prawidłowe pouczenie o terminie złożenia zażalenia, ale skarżący o jeden dzień uchybił 7-dniowemu terminowi do jego złożenia. Okoliczności tej nie dostrzegło Kolegium. Dokonało samodzielnej kwalifikacji żądań skarżącego, wbrew postanowieniu organu I instancji, sugerując się treścią pisma skarżącego z dnia 20 marca 2025 r., skierowanego do Kolegium już po wniesieniu wcześniejszego pisma z dnia 12 marca 2025 r. W oparciu o posiadane akta administracyjne Kolegium uznało, że skarżący wniósł odwołanie od ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę i narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Oczywiście, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a niedopełnienie tego obowiązku może skutkować wznowieniem postępowania, zarówno wówczas gdy strona nie miała możliwości uczestniczenia w całym postępowaniu, jak i gdy nie mogła uczestniczyć w pewnych jego etapach (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 184/25), to jednak kryterium przesądzającym jest ostateczność decyzji. W tych okolicznościach sprawy "późniejsze" doręczenie decyzji organu I instancji z dnia 4 czerwca 2003 r. nie spowodowało otwarcia biegu terminu do wniesienia odwołania, bowiem decyzja ta stała się ostateczna. Wniosek o wznowienie postępowania może bowiem dotyczyć tylko sprawy zakończonej decyzją ostateczną, podczas gdy odwołanie przysługuje od decyzji nieostatecznej. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 624/25, oba te środki prawne się wykluczają i nie mogą być realizowane jednocześnie. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozstrzygania NSA i sądów administracyjnych. NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2188/20 wyjaśnił, że: "Nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że od ostatecznych decyzji nie przysługuje możliwość złożenia odwołania, i to zarówno osobie biorącej udział w sprawie w charakterze strony, czy uczestnika postępowania, co jest rzeczą oczywistą, ale również osobie pozbawionej możliwości działania w sprawie w takim charakterze, bowiem możliwość weryfikacji takiego postępowania przewidziana jest w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze art. 129 § 2 k.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa, należy przyjąć, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która beż własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (cytat). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. W tej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest wadliwe, zważywszy na prowadzenie postępowania przez organ I instancji w kierunku wznowienia postępowania administracyjnego, co narusza przepisy postępowania, tj. art. 134 i art. 129 § 2 w związku z art. 8-9 i art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny, wpływ na wynik sprawy. Pozostałe podnoszone przez skarżącego okoliczności (zarówno w toku postępowania, jak i w skardze oraz na rozprawie) są poza granicami niniejszej sprawy, w związku z czym Sąd nie będzie się do nich odnosił. Nie mniej jednak sytuacja opisywana przez skarżącego w pismach przedłożonych na etapie postępowania administracyjnego jest w sensie prawnym skomplikowana. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 23 lipca 2024 r., sporządzonego osobiście i dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego przez organ I instancji ostateczną decyzją z dnia 4 czerwca 2003 r. należy najpierw pouczyć skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, tak aby w sposób jednoznaczny określił czego się domaga, a następnie w zależności od udzielonej odpowiedzi, jak też poczynionych w tym zakresie ustaleń, odnieść się do jego treści. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.) i orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Natomiast o kosztach Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.