II SA/Gl 843/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 08 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] 2003r. S. C. wystąpił o skontrolowanie działalności "A", którego właścicielem jest B. K., prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości ozn. nr A i B, położonej w M. przy ul. A X. W uzasadnieniu wskazano na uciążliwości procesów przetwórstwa wykraczające poza granice posesji właściciela. W wyniku przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2,3 i 5 oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie pomieszczeń gospodarczych do istniejącego zakładu z uwagi na stwierdzony brak pozwolenia na realizowaną budowę. Jednocześnie zobowiązano inwestora do przedstawienia dokumentów w postaci zaświadczenia o zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami oraz projektu budowlanego w trzech egzemplarzach wraz z wymaganymi uzgodnieniami. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. C. wskazując na masowość produkcji zakładu i związaną z tym uciążliwość dla otoczenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia (nie podając jednak osoby, która je złożyła) z uwagi na brak przepisu prawa materialnego przewidującego możliwość wniesienia tego środka zaskarżenia na postanowienie wydane w tym zakresie. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie nałożenia na w/w inwestora obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Wobec uiszczenia tej opłaty oraz w wyniku złożonego przez B. K. wniosku o zatwierdzenie dokumentacji powykonawczej decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zatwierdził projekt zamienny dobudowy do budynku "A" pomieszczeń gospodarczych służących pośrednio procesom technologicznym oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy tym obiekcie. Pismami datowanymi z dnia [...] i [...] 2004r, S. C. wniósł skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., a po otrzymaniu w/w decyzji z dnia [...] r. złożył od niej odwołanie. W uzasadnieniu wskazał na dalsze prowadzenie prac budowlanych pomimo ich wstrzymania stosownym postanowieniem oraz na brak reakcji organu na składane przez odwołującego pisma. Nadto podkreślił niewyjaśnienie okoliczności dopuszczających legalizację budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. o nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powołano m.in. wypis z planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zgodnie z którym działki o nr A i B położone są na terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego i zagrodowego, użytki rolne – rezerwa dla mieszkalnictwa; w obrębie tym dopuszczono jako funkcje towarzysząca lokalizację nieuciążliwych lub o małej uciążliwości nie wykraczającej poza granice posesji właściciela obiektów i urządzeń dla działalności gospodarczej jak składy, rzemiosło produkcyjne i drobny przemysł. Wskazano także na posiadanie przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko zakładu oraz podkreślono, że budowa pomieszczenia chłodzonego na magazynowanie odpadów poprodukcyjnych oraz [...], montaż nowych, cichych agregatów chłodniczych pozwoli na zmniejszenie uciążliwości zapachowych i ograniczenie hałasu. Nadto powołując się na definicję pojęcia interesu prawnego oraz art. 3 pkt 20 prawa budowlanego i akt wykonawczy do ustawy uznano, że stronami postępowania o pozwolenie na budowę są inwestor i właściciele oraz użytkownicy wieczyści lub zarządcy działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro więc odległość inwestycji jest 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej to odwołujący się nie ma przymiotu strony. Skargę do Sądu na powyższą decyzję ostateczną złożył S. C. podkreślając samowolność inwestycji, jej rozmiar i uciążliwość dla otoczenia, która przekracza granice działki właściciela zakładu oraz sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także na brak jednolitości w traktowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości jako strony w postępowaniu poprzez przyznanie tego statusu sąsiadowi i odmówieniu go skarżącemu. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwany dalej kpa/, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Podstawowym zagadnieniem było ustalenie zasadności podnoszonych przez skarżącego w trakcie prowadzonych postępowań zarzutów oraz istnienia i rozmiaru naruszonego jego interesu prawnego przez kwestionowaną inwestycję. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Wynika on z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano na obiektywny charakter interesu prawnego czyli interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję" (teza pierwsza wyroku NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1693/97). W rozpatrywanej sprawie jest to prawnie chronione prawo własności sąsiednich nieruchomości na całej ich powierzchni (a nie tylko w kierunku budynków mieszkalnych) i ewentualne jego naruszenie przez realizowaną dobudowę pomieszczeń gospodarczych przez inwestora. Przede wszystkim zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonywującej treści wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy. Wskazać należy także, że oświadczenia składane przez stronę postępowania korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. I SA/Kr 638/98). W aktach niniejszej sprawy znajduje się wiele pism skarżącego, w których wskazuje on, iż jego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na których realizowana jest sporna inwestycja. Zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponował oświadczeniami, z których wynikało, iż określone podmioty wywodzą swój indywidualny interes prawny w danej sprawie ze względu na to, iż ich nieruchomości graniczą ze sporną inwestycją, to nie mógł on uchylić się od oceny wiarygodności tego dowodu, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do wskazania, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto stwierdził, iż z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że działki osób skarżących nie będą znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, co uniemożliwia uznanie ich za strony niniejszego postępowania skutkując umorzeniem postępowania wszczętego wniesionym przez nich odwołaniem. Z akt przedmiotowej sprawy wynika całkowity brak konsekwencji organu w ocenie stanu faktycznego sprawy i przyznawaniu statusu strony właścicielom sąsiednich nieruchomości. Z mapy sytuacyjnej znajdującej się w aktach, a stanowiącej załącznik do dokumentacji powykonawczej str. [...] wynika, że realizowana inwestycja położona jest między działkami J. Z. – M., ul. A Y a skarżącego. Budynki stodoły (obiekty ozn. nr 3) oraz bydynki mieszkalne (ozn. nr 4) na działkach J.Z. i S. C. zlokalizowane są w podobnych odległościach względem spornej budowy. Przy czym pierwszy jest stroną w prowadzonym postępowaniu, a skarżącemu organ tego statusu odmawia. Nadto niemożliwym jest ustalenie ewentualnych pozostałych stron prowadzonych postępowań, gdyż ich dane zawarte są w załącznikach do poszczególnych rozstrzygnięć organów, a załączników tych brak jest w aktach administracyjnych. Również zdaniem Sądu nieuzasadnione jest wytyczenie odległości 25m na mapie sytuacyjno – wysokościowej pomiędzy domem mieszkalnym skarżącego a budynkiem zakładu. Odległość ta w żaden sposób nie może potwierdzać braku oddziaływania inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Oddziaływanie to bowiem dotyczy całej powierzchni sąsiednich nieruchomości i nie może ograniczać ich właścicieli w dysponowaniu terenem zgodnie z przepisami. Zatem brak jest potwierdzenia, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i tym samym nie przysługuje mu status strony. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Skoro więc skarżący zainicjował postępowanie przez organami nadzoru budowlanego, składał liczne skargi i monity, realizowana inwestycja zaś ma na celu m.in. wyciszenie źródła dźwięku i zmniejszenie emisji odorów (str. [...] Raportu o oddziaływaniu na środowisko "A" B. K.) to nieuzasadnione jest twierdzenie, że uciążliwość nie przekracza granic działki, na której jest zlokalizowany zakład. W ocenie Sądu, wobec powyższych okoliczności organ II instancji nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dobudowy do budynku i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót na działce nr ew. A i B położonych w M. przy ul. AX. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może bowiem wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Zauważyć trzeba także, że organ odwoławczy nie ustalił, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Argumentując swe rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia w zakresie przedstawionych przez inwestora dokumentów i uzgodnień. Jeszcze raz podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (vide:. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r. V SA 948/2000). Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest więc brak ustosunkowania się do okoliczności powołanych w sprawie i zaniechanie ich skonfrontowania. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżący na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 14 lutego 2005 roku został częściowo zwolniony z wpisu od skargi, a do zamknięcia rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję.