II SA/Gl 843/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [... ]r. nr [...] Starosta [...] udzielił "A" Spółce z o.o. pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, w decyzji zastrzeżono, że przed przystąpieniem do użytkowania inwestor powinien uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pismem z [...] r. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku, a następnie w dniu [...] r. przeprowadził obowiązkowa kontrolę. W pkt 9 protokołu z tej kontroli zawarto stwierdzenie "pomieszczenie w użytkowaniu". W uwagach do protokołu inwestor podał, że po złożeniu materiałów w magazynie nikt z niego nie korzystał, złożenie materiałów jest wynikiem dynamicznego rozwoju firmy. W wyjaśnieniach do protokołu z [...] r. strona podała, że firma przeżywa okres koniunktury. Po zakończeniu budowy ograniczona ilość regałów wraz z nieużywanymi narzędziami została jednorazowo przeniesiona do magazynu. Narzędzia do produkcji bieżącej znajdują się w dotychczasowych miejscach. Dostęp do magazynu jest ograniczony, od zewnątrz drzwi są zamknięte, zaś od strony hali dostęp zabezpieczono taśmą i powieszono tabliczkę zabraniającą wstępu. Ustawienie regałów z ułożonymi zbędnymi narzędziami miało potwierdzić jakość i bezpieczeństwo posadzki, na której docelowo będą ustawione bardzo obciążone regały. Podniesiono, że magazyn nie jest wobec powyższego użytkowany, a jedynie przygotowany do użytkowania. Prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zakończone decyzją nr [...] z [...]r. udzielającą takiego pozwolenia, organ I instancji postanowieniem z [...] r. nr [...] nałożył na inwestora – "A" spółkę z o.o. , [...]-[...] C., ul. [...], karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie 50 000 zł. W podstawie prawnej podano przepis art. 57 ust. 7, art. 59g i 59f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub prawem budowlanym. W uzasadnieniu wskazano, że w toku obowiązkowej kontroli organ stwierdził fakt użytkowania dobudowanej części obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, co narusza art. 55 pkt 1 ustawy. Fakt ten potwierdził podpisem w protokole przedstawiciel inwestora. Wyjaśnienia zawarte w piśmie z [...] r. nie pokrywają się ze stanem stwierdzonym podczas kontroli. Magazyn był w pełni zagospodarowany, z zachowaniem jedynie wolnych przestrzeni między regałami, pozwalających na poruszanie się wózkiem widłowym. Regały były całkowicie zapełnione. Wyjaśnienia, że testowano wytrzymałość podłogi nie są wiarygodne. Nadto organ przedstawił regulację służącą obliczeniu kary. Wyjaśniono, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł) dziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika obiektu (który dla obiektu XVIII kategorii wynosi 10) oraz współczynnika wielkości obiektu (dla kubatury do 2500 m3 wynoszącego 1,0). Zastosowanie podanych wielkości skutkuje wyliczeniem kary w wysokości 50 000 zł (10 x 500 zł x 10, x 1). W zażaleniu Spółka wniosła o uchylenie postanowienia nakładającego karę i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na wynik oraz naruszenie art. 57 ust. 7, 59 f ust. 1 i 83 prawa budowlanego poprzez ich złe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniom inwestora dotyczącym testowania obiektu. Odgrodzenie i ograniczenie dostępu wskazuje, że obiekt nie był użytkowany. Regały nie były zamontowane w całości, nie do pełnej wysokości. Przepisy nie określają, na czym polega użytkowanie, zatem należy posłużyć się słownikiem, zgodnie z którym użytkowanie to eksploatowanie, używanie, korzystanie z czegoś, wykorzystywanie czegoś. Skoro inwestor magazyny nie wykorzystywał, o czym świadczy zakaz wstępu, to nie przystąpił do użytkowania. Celem przepisów dotyczących sankcjonowania samowolnego użytkowania jest bezpieczeństwo związane z użytkowaniem, skoro organ nie stwierdził żadnego niebezpieczeństwa, to nałożenie kary nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego. Stan faktyczny można co najwyżej kwalifikować jako przygotowanie do przystąpienia do użytkowania, czego prawo nie sankcjonuje. Surowość kary wymaga od organu przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i przesłuchał w charakterze świadków: kierownika projektów Spółki K. N., inspektora nadzoru inwestorskiego S. S. i P. P. Osoby te uczestniczyły w obowiązkowych oględzinach w dniu [...] r. K. N. podała, że w dniu kontroli w nowym magazynie były zainstalowany regały o wysokości 4-5 m oraz dwie wieże magazynowe o wysokości 7 m. Na regałach leżały formy do produkcji uszczelek gumowych, co stanowi przedmiot działalności Spółki. Między częścią magazynową a halą jest stale otwarty otwór, części te były odgrodzone taśmą, znajdowała się tablica zakazująca wstępu. Takich samych informacji udzielił S.S. P.P. zaś podał, że w magazynie były żółte regały, na nich leżały metalowe formy. W rogu hali stała duża maszyna, nie używana. Na posadzce były ślady opon wózków widłowych. W piśmie z [...] r. pełnomocnik Spółki podtrzymała zażalenie i jego argumenty. Podniosła, że maszyna o jakiej mowa w zeznaniach świadka P. to wbudowany regał mechaniczny, stanowiący stały element magazynu. Magazyn nie był użytkowany, a tylko przygotowany do użytkowania. Zarzuciła, że protokół kontroli zawiera tylko jedno lakoniczne stwierdzenie, a organ nie wykazał, na czym polegało rzekome użytkowanie, któremu strona zaprzecza. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Natomiast w uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i stwierdził, że zebrany w sprawie materiał, w szczególności zeznania świadków potwierdzają fakt użytkowania obiektu. Obiekt jest magazynem, zatem składowanie w nim jakichkolwiek materiałów świadczy o użytkowaniu, nie przeczy temu ograniczenie dostępu osobom trzecim czy pracownikom. O przygotowaniu do użytkowania mogłoby świadczyć ustawienie pustych regałów, ale już nie umieszczenie na nich towarów. Zaistniała zatem materialoprawna przesłanka do wymierzenia kary, a wyliczenie jej wysokości jest prawidłowe. O uchyleniu postanowienia organu I instancji decydują uchybienia proceduralne. Po pierwsze wedle organu odwoławczego, wadliwie w postanowieniu organu I instancji oznaczono jego adresata. Inwestor jest osobą prawną, jej oznaczenie stanowi firma, zgodnie z art. 435 § 1 i 2 k.c. jest nią nazwa, określenie formy prawnej, przedmiotu działalności i siedziby. Dane identyfikujące osobę prawną, jej siedziba i adres podlegają ujawnieniu w KRS. Zgodnie z wypisem z KRS Spółka ma siedzibę w W., wskazany w sentencji decyzji organu I instancji adres jest adresem oddziału. Adresem Spółki jest jej adres ujawniony w rejestrze, nie adres oddziału. Możliwe jest doręczanie pism na inny adres niż adres Spółki, jeżeli podmiot taki adres wskaże. Zasada dwuinstancyjności postępowania i udziału strony w postępowaniu uzasadniają uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócono także uwagę, że postanowienie o nałożeniu kary zostało wadliwie wydane w ramach postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie, prawidłowo natomiast powinno dojść do zawiadomienia o wszczęciu z urzędu odrębnego postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania i wydania rozstrzygnięcia po jego formalnym przeprowadzeniu, z uprzednim zawiadomieniem strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 83 ust. 1 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i złe zastosowanie. W uzasadnieniu powielono argumentację podnoszoną uprzednio w toku postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnik wskazała, że istotne jest wyeliminowanie rozstrzygnięcia bazującego na wadliwym ustaleniu faktu użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia organu II instancji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten na mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wobec powyższego dopuszczalne jedynie o ograniczonym zakresie przypadków, gdy organ ten stwierdzi wydanie kontrolowanego aktu z naruszeniem przepisów procedury, a nadto zakres koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy postępowania wyjaśniającego przekracza granice określone w art. 136 k.p.a. Skoro w toku prowadzonego ponownie postępowania organ I instancji winien w zakresie szerszym niż postępowanie uzupełniające z art.136 k.p.a. dokonać ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to wydaje się oczywistą rzeczą, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji nie ma podstaw do stwierdzenia, że sprawa na gruncie już poczynionych ustaleń jest dostatecznie wyjaśniona, a kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego jest prawidłowa. Takie konkluzje uzasadniają wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Niewątpliwe zatem nieuzasadnione i zbędne są te rozważania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które odnoszą się do aprobaty dokonanej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego oraz do aprobaty samych ustaleń faktycznych co do faktu użytkowania przedmiotowego obiektu. Te części uzasadnienia pozostają w sprzeczności z wydanym rozstrzygnięciem, skoro organ za zasadne uznał ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie oznacza ponowne ustalenia faktyczne, otwiera stronie możliwość zgłaszania dowodów, które mogą doprowadzić do odmiennych wniosków dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy. Wobec powyższego te fragmenty uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, które aprobują dotychczasowe wnioski organu I instancji i zastosowaną podstawę prawną, należy uznać za przedwczesne i bezpodstawnie zawarte w uzasadnieniu. Sąd nie ma jednak podstaw do uchylenia wyrokiem części uzasadnienia kontrolowanego aktu, takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchyleniu może podlegać rozstrzygnięcie organu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz, U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a). Takiego skutku w niniejszej sprawie Sąd jednak nie stwierdził, albowiem wskazane wyżej aprobujące oceny postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy nie wiążą przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 zdanie drugie, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, nie merytorycznym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Organ I instancji nie może zostać związany ocenami prawnymi organu odwoławczego, nie jest bowiem jeszcze ustalony stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia. Związanie dotyczy wyłącznie wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę, przy czym w grę wchodzić mogą wyłącznie okoliczności faktyczne. Konkluzja ta pozostaje przy tym w zgodzie z zarzutami strony skarżącej, która właśnie zarzucała naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego i wadliwość ustaleń faktycznych. Ponowne postępowanie umożliwi stronie Skarżącej zgłaszanie tez i wniosków dowodowych. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie jest natomiast możliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a, sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Oddalając skargę Sąd miał zatem także na względzie ograniczenie z art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie skutkujące nieważnością aktu. Jakkolwiek zatem skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, to wobec podnoszonych zarzutów niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności należało uznać, że z niekorzyścią dla strony wiązałoby się uchylenie postanowienia dającego jej możliwość ponownego, w pełnym zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zamiast jedynie ponownego rozpoznania jej zażalenia. Mimo częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał także, że co do zasady podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z prawem. Uzasadnia to wskazana przez organ odwoławczy konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania z zachowaniem zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału strony. Sąd podziela tezę organu II instancji, że postanowienie o nałożeniu kary z tytułu stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu nie jest postanowieniem o charakterze procesowym, wydawanym w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, lecz kończy ono odrębne postępowanie, które jest poddane rygorom kodeksu. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego, że w sprawie nie rozważono dostatecznie, jak winny być prawidłowo doręczane pisma w postępowaniu, jaki jest status oddziału Spółki i uprawnienie jego zarządu do reprezentowania Spółki. Okoliczności te winny być rozważone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.