II SA/Gl 843/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej zwany PINB), działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej nr [...] (aktualnie stanowiącej część działki nr [...] ) położonej w B. przy ul. [...] . W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął w związku z wnioskiem J. L., właściciela działki nr [...] , położonej przy u. [...] w B.. W toku tego postępowania ustalił zaś, że utwardzenie terenu działki nr [...] zostało wykonane w [...] r. w oparciu o dokonane zgłoszenie robót budowlanych obejmujących utwardzenie niezabudowanego terenu tej działki oraz wykonanie zjazdu z ul. [...] . Z akt sprawy wynika, że organ I instancji postępowanie w sprawie zainicjowanej pismami J. L. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. prowadził nie tylko w stosunku do działki nr [...] stanowiącej współwłasność S.I. H. małżonków M.h oraz ich córki M. M-P, ale także w stosunku do działki nr [...] stanowiącej współwłasność 10 innych osób oraz działki nr 68 stanowiącej własność Gminy B.. W swoich pismach J.L. domagał się bowiem zbadania legalności wykonania zjazdu na działkę nr [...] z ul. [...] oraz utwardzenia powierzchni gruntu wszystkich wskazanych wyżej działek. W pierwszym z tych pism wskazał wprost na utwardzenie działki nr [...] o kształcie trójkąta, która została "przygrodzona do posesji bez zgody i wiedzy właściciela", a także utwardzenie "niezabudowanych części działek nr [...] – obecnie nr [...] oraz części działki nr [...] stanowiącej własność osób trzecich". W drugim piśmie, stanowiącym ponowienie pierwszego wniosku, J.L. stwierdził, że w dalszym ciągu nic się nie zmieniło na posesji przy ul. [...] , bowiem działka nr [...] znowu jest wykorzystywana jako płatny plac postojowo-garażowy dla samochodów ciężarowych, z których prowadzona jest sprzedaż na targowisku. W toku oględzin działek nr [...] przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] r. z udziałem wnioskodawcy oraz części współwłaścicieli działek organ ustalił, że działka nr [...] została utwardzona w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r. Ustalił także, że do utwardzenia powierzchni działki nr [...] stanowiącej współwłasność M.M-P. oraz S i H.M. doszło w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r., natomiast teren działki nr [...] utwardzono w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone w dniu [...] r. W kwestii wykonania zjazdu z ul [...] po działce nr [...] małżonkowie M. oświadczyli, że zjazd ten był już urządzony w dacie zakupu przez nich nieruchomości. Wskazana na wstępie decyzja PINB został poprzedzona decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...] którą umarzono postępowanie w sprawie utwardzenie terenu działek nr [...] oraz zjazdów z drogi publicznej na te działki. W uzasadnieniu organ stwierdził ponad to, że roboty dotyczące utwardzenia działki nr [...] i wjazdu na jej teren od strony ul. [...] wyłączył do odrębnego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwany [...] WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] , jednakowoż uchylił decyzję PINB z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Powodem uchylenia decyzji PINB było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak ustaleń dotyczących zgodności zakresu zrealizowanych robót budowlanych z poprzedzającymi je zgłoszeniami. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że połączenie do wspólnego rozpoznania kwestii dotyczących utwardzenia terenu działek nr [...] ( aktualnie nr [...] ) spowodowało konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez J. L. współwłaściciela działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] , aczkolwiek nie posiadał on statusu strony postępowania w odniesieniu do działki nr [...] (aktualnie [...] ), która nie graniczy z jego nieruchomością. W wyniku opisanej decyzji kasacyjnej PINB wydał w dniu [...] r. dwie decyzje, a to wskazaną na wstępie decyzję nr [...] dotycząca utwardzenia terenu działki nr [...] ( aktualnie części działki nr [...] ) oraz decyzję nr [...] dotyczącą utwardzenia działki nr [...] . J.L. w jednym piśmie z dnia [...] r. wniósł odwołania od obu wskazanych decyzji PINB. W odwołaniach tych domagał się uchylenia zarówno decyzji nr [...] jak i decyzji nr [...] , jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając te żądania J.L. podniósł, że nie można było rozpatrywać odrębnie sprawy utwardzenia działki nr [...] i odrębnie działki nr [...] , bowiem dojazd do działki nr [...] wymaga korzystania z terenu działki nr [...] oraz "z zagarniętego kawałka gruntu w kształcie trójkąta" z jego działki, który ktoś (w Inspektoracie Wojewódzkim) nazwał drogą gminną. Wnoszący odwołania zakwestionował także stanowisko PINB wskazujące na utwardzenie obu działek kostką brukową dowodząc, że utwardzono je cegłą (klinkierem) pochodzącą z przebudowywanej ulicy [...] j. Dodał, że obie działki zostały utwardzone w tym samym czasie i nie ma żadnej granicy między nimi. J.L. zarzucił następnie oparcie decyzji nr [...] (dot. działki nr [...] ) na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych dotyczących zabudowy tej działki. Wskazał też, że działka nr [...] oznaczona była w ewidencji gruntów jako teren rolny. W ocenie wnoszącego odwołanie zbadania wymagały także oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w stosunku do działki [...] i "zagarniętego kawałka gruntu" z jego działki). Wreszcie w przekonaniu odwołującego się podniesienie w wyniku utwardzenia terenu działek wysokości gruntu wymagało także zgody służb ochrony środowiska oraz opracowania sposobu zabezpieczenia jego działki przed zagrożeniami spowodowanymi niebezpieczeństwem jej zalewania w związku ze zmianą stosunków wodnych na gruncie. W podsumowaniu odwołania J.L. stwierdził, że obie decyzje PINB z [...] r. rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w jego przekonaniu organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego sformułowane w art. 7 – art. 12 k.p.a. oraz zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją [...] WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej o nr geod. 43 k.m. 5 (obecnie część działki nr 94). W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, w tym ustalenia faktyczne w oparciu, o które PINB umorzył postępowanie w sprawie. Następnie organ odwoławczy zanalizował treść art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz rozumienie pojęcia interesu prawnego stwierdzając, że J.L. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie legalności zrealizowanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] (aktualnie części działki nr [...] ). Uzasadniając to stanowisko [...] WINB stwierdził, że wnoszący odwołanie jest właścicielem działki nr [...] , która graniczy bezpośrednio z działką nr [...] , natomiast nie graniczy bezpośrednio z PINB działką nr [...] . Powołując się na pogląd prawny zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, organ ten dodał też, że statusu strony postępowania dana osoba nie uzyskuje się w wyniku doręczenia jej decyzji organu. W skardze J.L. zarzucił wydanie decyzji [...] WINB bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja stanowi kolejną manipulację dotyczącą samowoli budowlanej mającej miejsce na działce nr [...] (aktualnie nr [...] ). Kwestionując stanowisko zajęte przez [...] WINB dotyczące posiadania przez niego przymiotu strony postępowania skarżący powołał się na poglądy prawne zwarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2201/00 oraz z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1935/01, a także stanowisko Wojewody Śląskiego, który zawsze uznawał go "za stronę postępowania dla całej posesji [...] (...) składającej się działki nr [...] , działek [...] – obecnie nr [...] i zagarniętego kawałka gruntu z działki skarżącego". Nadzór budowlany posiadając odpisy tych ostatecznych decyzji Wojewody oraz prawomocnych wyroków sądów naruszył zatem w przekonaniu skarżącego zasadę powagi rzeczy osadzonej i dopuszcza się obrazy sądów administracyjnych. Zaskarżona decyzja pomija także, jego zdaniem, w sposób nieuprawniony właścicieli działki nr [...] którym przysługiwał status stron postępowania. W dalszej części uzasadnienia skargi J.L. poruszył kwestie nie związane bezpośrednio z treścią zaskarżonej decyzji [...] WINB, a dotyczących wykonanego zjazdu na ul. [...] czy zrealizowanego przez aktualnych właścicieli działki nr [...] ogrodzenia tej działki od strony tej ulicy. Zgłosił także swoje wątpliwości związane ze sposobem dokonanego w [...] r zgłoszenia przez H.M. robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce budowlanej nr [...] . W uzasadnieniu skargi skarżący poruszył także kwestie związane ze zgłoszeniem w [...] roku utwardzenia terenu działki nr [...] oraz unieważnienia przez Wojewodę [...] decyzji udzielających pozwolenia na budowę parkingu oraz pozwolenia na jego użytkowanie. W końcowej części skargi J.L. zwrócił także uwagę, że na działce nr [...] znajdowały się trzy obiekty budowlane w stosunku, do których orzeczono nakazy rozbiórki, a dwa z nich nie zostały dotąd rozebrane i są dalej użytkowne. W stosunku do jednego z obiektów objętych nakazem rozbiórki wszczęto zaś nawet postępowanie legalizacyjne. W tej sytuacji [...] WINB winien zatem - w ocenie skarżącego - wszcząć postępowanie kontrolne w stosunku do Starostwa Powiatowego w B., a nie pozbawiać go statusu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazań zwartych w wyrokach NSA w 2002 i 2003 roku organ wskazał, że zapadły one w odrębnych postępowaniach, a na organie administracyjnym ciąży obowiązek ustalenia kręgu stron w każdym postępowaniu. Organ ten dodał też, że ustalenie stron postępowania przez jeden organ nie jest wiążące dla innego organu i ustalenia te nie muszą być tożsame w każdym z postępowań prowadzonych w stosunku do rożnych obiektów budowlanych przez organy nadzoru budowlanego. Inny krąg stron postępowania będzie miał bowiem miejsce w przypadku obiektu kubaturowego, a inny w sprawie utwardzenia gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu nakazującym Sądowi jej wzruszenie. Z uwagi na wielowątkowość postępowań prowadzonych przez PINB, które zainicjowane zostały pismami skarżącego z [...] roku rozważania prawne dotyczące legalności zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od podkreślenia, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była legalność robót budowalnych zrealizowanych około [...] roku, które polegały na utwardzeniu terenu działki oznaczonej tym czasie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] Skarżącemu działającemu w sprawie bez fachowego pełnomocnika wyjaśnić zatem trzeba, że poza zakresem kontrolowanej przez Sąd sprawy pozostać musiały kwestie legalności robót budowlanych, w tym utwardzenia terenu, które miały miejsce na działce [...] (obecnie stanowiącej część działki nr [...] ), a także sposobu użytkowania tej części działki nr [...] działki, jako płatnego parkingu dla samochodów osobowych czy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, z których prowadzona jest sprzedaż na targowisku miejskim. Sąd nie objął kontrolą także sprawy utwardzenia terenu działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z należącą do skarżącego działką nr [...] . Dodać należy, że działka nr [...] stanowi odrębną nieruchomość od działki nr [...] , bowiem prawo jej własność przysługuje innym podmiotom. Kontrolowanym postępowaniem nie zostały wreszcie objęte roboty budowlane dotyczące utwardzenia części terenu działki nr [...] wchodzącej w skład drogi gminnej (ul. [...] ), po której urządzony został zjazd z tej drogi na działkę nr [...] (aktualnie część działki [...] czy legalność wykonania tego zjazdu. Odnosząc się do poruszanej przez skarżącego kwestii nieuprawnionego wydzielenia działki nr 68 z jego nieruchomości wskazać zaś należy, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie prawa własności nieruchomości czy prawidłowości ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W tych kwestiach organy te opierają bowiem na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez właściwych miejscowo starostów. Przechodząc po tych koniecznych wyjaśnieniach wstępnych do meritum sprawy stwierdzić należy, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie. Stroną zaś zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w rozumieniu art. 28 k.p.a., z którego należy wyprowadzić prawo do wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej można mówić wówczas, gdy decyzja ta ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu wynikającą z przepisów prawa materialnego. Tak rozumiany interes prawny ma charakter indywidualny, konkretny i aktualny. Oznacza to, że winien on dotyczyć oznaczonego podmiotu, określonych praw lub obowiązków tego podmiotu wynikających z tego rozstrzygnięcia i które możliwe były do zrealizowania na podstawie obowiązujących w dacie wydawania tej decyzji przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie rozważenia zatem wymagało czy skarżący będący współwłaścicielem działki nie graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] (powstałą z połączenia działek nr [...] ) mógł skutecznie domagać się zbadania legalności zrealizowanych przed kilku laty robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej oznaczonej wówczas numerem ewidencyjnym [...] .Inaczej mówiąc organ miał obowiązek rozważenia czy zrealizowane utwardzenie terenu działki nr [...] miało wpływ na sferę wykonywania przez wnoszącego odwołanie praw wynikających z przysługującego mu prawa własności działki nr [...] . Rozważając tę kwestię organ nadzoru budowlanego II instancji zasadnie uznał, że wydana przez PINB w B. decyzja nr [...] zaskarżona przez J. L. nie miała wpływu na jego sferę prawną, a zatem nie legitymował się on w tej sprawie interesem prawnym i w konsekwencji nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W konsekwencji [...] WINB prawidłowo stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji PINB. Dodać trzeba, że J.L. nie był legitymowany nie tylko do kwestionowania rozstrzygnięcia zapadłego w tej sprawie przed organem I instancji, ale także do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skład orzekający Sądu zaaprobował także pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym na każdym etapie rozpatrywania sprawy na organach administracji ciąży obowiązek właściwego ustalenia stron postępowania. Zaakceptować należy także utrwalony w orzecznictwie pogląd prawny, że samo doręczenie danemu podmiotowi decyzji przez organ I instancji nie powoduje, iż staje się on stroną postępowania, w którym zapadła ta decyzja, bowiem czynność taka nie kreuje interesu prawnego tego podmiotu. W orzecznictwie sądowym pojawiały się rozbieżne poglądy dotyczące tego czy ustalenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony postępowania winny skutkować wydaniem opartego na przepisie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności wniesionego odwołania czy też organ II instancji winien w takiej sytuacji wydać opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wątpliwości te rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 ( ONSA 1999 r., z. 4, poz. 119), w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przeprowadzone rozważania dowodzą, że zasadnie zatem [...] WINB umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem wniesionym przez skarżącego uznając, że nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym wydana została decyzja PINB nr [...] . Za chybione uznać należy stanowisko skarżącego wskazujące, że o posiadaniu przez niego przymiotu strony postępowania przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnych wyrokach z [...] roku. Wskazać bowiem należy, że roboty budowlane, których dotyczyło przedmiotowe postępowanie zostały zrealizowane na działce nr [...] w [...] roku, a zatem kilka lat po wydaniu obu tych wyroków. Ponadto w wyroku z dnia 24 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2201/00, NSA nie przesądził o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie dobudowanej i nabudowanej części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] należącej do H.S. i M. M.. Sąd bowiem w tym wyroku zalecił dopiero zbadanie przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a. w stosunku do wszystkich uczestników postępowania. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem [...] WINB zajętym w odpowiedzi na skargę, że krąg stron postępowania zależny jest od okoliczności poszczególnej sprawy i będzie on inny w przypadku postępowań dotyczących obiektów kubaturowych, a inny w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej. Z kolei wyrok NSA z 5 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1935/01, dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego na działce nr [...] . W wyroku tym NSA także nie przesądził ostatecznie o posiadaniu przez aktualnego skarżącego przymiotu strony w sprawie udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego na działce nr [...] , aczkolwiek zaakceptował stanowisko Wojewody Śląskiego uchylające decyzję Starosty [...] wydaną w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. (w poprzednim jego brzmieniu). Pomijając kwestię, że stanowiąca przedmiot tego postępowania inwestycja była realizowana na działce nr 44/2 , a nie na działce nr 43 zauważyć też trzeba, iż budowa parkingu strzeżonego charakteryzuje się bez wątpienia innym zasięgiem oddziaływania od utwardzenia terenu działki budowlanej. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.