II SA/Gl 843/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] i postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. j. decyzją z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach, Burmistrz Miasta i Gminy K. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr 1 i 2 w miejscowości R. Załącznikiem do decyzji uczyniono charakterystykę przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), zakwalifikowano do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, Burmistrz wystąpił do organów współdziałających o wydanie opinii, w wyniku których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia [...] r. Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. pismem nr [...] z dnia [...] r. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z dnia [...] r. nr [...] wyrazili opinie, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Po dokonaniu analizy dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach oraz opinii w/w organów, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Następnie ze względu na oczywista omyłkę pisarską w dniu [...] r., na podstawie art. 113 § 1 i art. 126 Kpa wydano postanowienie prostujące, wskazujące właściwą powierzchnię, na której będzie realizowane planowane przedsięwzięcie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości R. zatwierdzonym uchwalą nr [...] r. z dnia [...] r. działki o nr ew. 1 i 2, na których planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie położone są częściowo na terenie oznaczonym symbolem KD/L (powiatowa), dla którego ustalono, że przeznaczenie podstawowe to tereny dróg i ulic publicznych - klasa lokalna, przeznaczenie uzupełniające to chodniki, pobocza, rowy, skarpy itp., infrastruktura techniczna, a przeznaczenie dopuszczalne to ścieżki rowerowe i parkingi, pozostała część nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie otwartym o funkcji rolniczej. Projektuje się budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy P=1,0 MW. Teren inwestycji zostanie ogrodzony oraz objęty monitoringiem wizyjnym. Na w/w obszarze zostanie zamontowanych do 4000 szt. modułów fotowoltaicznych o wymiarach max 1,1 m x 2,0 m, na konstrukcji stalowej przytwierdzonej do gruntu. Nie przewiduje się zastosowania systemów automatycznego naprowadzania modułów w kierunku padania promieni słonecznych. Planowane do zastosowania panele pokryte będą powłokami antyrefleksyjnymi. Na terenie inwestycji zostanie posadowiona kontenerowa stacja transformatorowa o max długości 9 m, max szerokości 4 m i max wysokości do 4 m (o powierzchni zabudowy do 36 m²). Stacja transformatorowa zostanie wyposażona w transformatory oraz urządzenia elektryczne . Na terenie i do konstrukcji stalowej modułów fotowoltaicznych zostaną zabudowane skrzynki i rozdzielnie elektryczne oraz przetwornice (inwertery), zostaną ułożone kable zasilające Sn i Nn oraz kable światłowodowe i sterownicze. W ramach inwestycji przewiduje się wykonanie zjazdu z drogi publicznej oraz fragmentu drogi dojazdowej do terenu przedsięwzięcia, o nawierzchni żwirowej, o długości 23,0 m i szerokości 3,0 m. Plac obsługowy przy stacji transformatorowej projektuje się o max wymiarach 9,0 m x 4,0 m. W pozostałej części terenu nie projektuje się utwardzonych ciągów komunikacyjnych. Planowana inwestycja nie przewiduje zintegrowania systemu magazynowania energii, nie będą stosowane akumulatory. Całość produkowanej energii będzie bezpośrednio wprowadzana do sieci dystrybucyjnej. Elektrownia fotowoltaiczna po zakończeniu swojej eksploatacji zostanie zdemontowana . Teren inwestycji posiada powierzchnię łączną 2,57 ha. Najbliższa zabudowa mieszkalna zlokalizowana jest w odległości ok 70 m od miejsca realizacji elektrowni. Planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane w dorzeczu [...] w obszarze jednolitych części wód powierzchniowych [...] Z., dla którego stan określono jako zły, a osiągnięcie celów środowiskowych uznano za zagrożone. Dla przedmiotowej JCWP wyznaczono derogację na podstawie art. 4 ust. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE, którą uzasadnia się brak możliwości technicznej oraz dysproporcjonalne koszty. Nie przewiduje się bezpośredniego wpływu przedsięwzięcia na stan jakościowy i ilościowy wód powierzchniowych . Organ uznał, iż przedstawione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia rozwiązania techniczne pozwolą zabezpieczyć środowisko wodne przed emisją substancji ropopochodnych do wód podziemnych. Teren realizacji przedsięwzięcia zlokalizowany jest w granicy jednolitej części wód podziemnych o europejskim kodzie [...], której stan chemiczny określono jako dobry, ilościowy określono jako dobry, a osiągnięcie celów środowiskowych uznano za niezagrożone. Ze względu na skalę, charakter i zakres przedmiotowego przedsięwzięcia stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie stwarzać zagrożeń dla osiągnięcia celów środowiskowych jednolitych części wód, w tym będzie odbywało się w sposób zapewniający nienaruszalność przepisów prawnych dotyczących ochrony wód, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz.U. z dnia [...] r.). Planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynikającym ze studiów ochrony przeciwpowodziowej określonych w art. 549 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), zgodnie z którym studia ochrony przeciwpowodziowej dla poszczególnych rzek zachowują ważność do czasu przekazania organom określonym w art. 171 ust. 4 pkt 7-9 tej ustawy map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Na terenie tym nie występują obszary wodno-błotne i inne o płytkim zaleganiu wód podziemnych, obszary wybrzeży, górskie, leśne, obszary objęte ochroną, w tym strefy nieochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych, obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych, jeziora, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej. W rejonie inwestycji nie zostały zinwentaryzowane żadne siedliska lub gatunki będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Przedsięwzięcie realizowane będzie na gruntach zlokalizowanych poza obszarami podlegającymi ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614). Ponadto ze względu na charakterystykę i lokalizację przedsięwzięcia oraz przewidywany stopień oddziaływania na środowisko należy wykluczyć możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko. Przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, strony postępowania zawiadomiono (pismem z dnia [...] r.) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w przedmiotowej sprawie. W wyniku zawiadomienia jedna ze stron postępowania w dniu 7 stycznia 2019 r. wniosła zażalenie na postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Wobec wniesienia zażalenia organ, zgodnie z art. 133 kpa przekazał dokumentację przedmiotowej sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie celem rozpatrzenia wniesionego zażalenia. Następnie w dniu 24 stycznia 2019 r. kolejna ze stron postępowania wniosła uwagi do złożonego na postanowienie zażalenia, co również zostało niezwłocznie przekazane do SKO w Częstochowie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Biorąc pod uwagę uwarunkowania zawarte w art. 63 ust. 1 ustawy - w szczególności rodzaj i charakterystykę planowanego przedsięwzięcia oraz przewidywany rodzaj i jego skalę oddziaływania, opinie organów współdziałających oraz stanowisko organu odwoławczego, organ I instancji orzekł jak w sentencji. Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca J. N. (współwłaściciel działki sąsiedniej nr 3, obręb [...]). Zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 w zw. z art. 63 ustawy – poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w sytuacji, gdy postanowienie o braku obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i nie jest prawomocne. Nadto, skarżąca wskazała na naruszenie art. 107 kpa, z powodu braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także błędne pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Wreszcie, skarżąca podniosła, że z naruszeniem art. 28 kpa, organ przyznał status strony wyłącznie właścicielom nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji, bądź zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego. Jednakże zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zacytowaniu treści art. 64 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 1, 1a i 2, art. 85 ust. 1, 2 i 3 ustawy, organ odwoławczy podkreślił, że uzyskane w tej sprawie opinie właściwych organów stwierdzały zgodnie brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko. Opinie te co prawda nie są wiążące dla organu wydającego decyzję, to jednak w świetle całokształtu materiału dowodowego i ustaleń organu I instancji, Kolegium podzieliło pogląd o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu – przy uwzględnieniu kryteriów z art. 63 ust. 1 ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego ustalenia stron postępowania, organ odwoławczy zacytował treść art. 74 ust. 3a ustawy i stwierdził, że prawidłowo za strony uznano właścicieli działek przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Brak też podstaw do zawieszenia postępowania bądź wstrzymania wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowego. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 2 i 3 kpa - poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie faktu, że planowany teren inwestycji znajduje się na terenach częściowo zalesionych i cennych przyrodniczo oraz nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, 2) art. 10 § 1 kpa - z powodu uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do pism inwestora i właściciela działek inwestycyjnych, o których dowiedziała się dopiero po otrzymaniu postanowienia Kolegium z dnia [...] r., 3) art. 15 kpa - z powodu braku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, 4) art. 63 ust. 2 ustawy - poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, 5) art. 74 ust. 3a ustawy w zw. z art. 28 kpa - z powodu błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że początkowo teren inwestycji określono na ok 10 ha, a następnie zmieniono na 2,57 ha. Stąd też organy opiniujące oparły się na błędnych informacjach. Zatem organ I instancji winien powtórnie wystąpić o opinie. Zdaniem skarżącej, elektrownia słoneczna powstanie pośród lasów. W odległości ok 30m od inwestycji znajduje się pasieka, a jej właściciel nie został uznany za stronę. Skarżąca podniosła też, że planowana inwestycja została zaliczona do zabudowy przemysłowej. Na części przedmiotowego terenu obowiązuje plan miejscowy, przeznaczający teren pod linie rozgraniczające drogi powiatowej. Jej zdaniem, decyzja organu I instancji nie może być uznana za decyzję środowiskową i stanowi powielenie treści postanowienia tego organu o braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W konkluzji, skarżąca podniosła, że skoro dla przedmiotowego terenu nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak w pobliżu zabudowy przemysłowej, organy powinny wydać decyzję odmowną (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy - a contrario). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. Zasadnie skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, 8, 10 i 77 § 1 kpa z powodu nienależytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, błędnych pouczeń, naruszenia jej gwarancji procesowych, a w konsekwencji przedwczesnego uznania przez organy obydwu instancji, że dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko i przeprowadzenie oceny zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, wyżej powołanej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W pierwszym rzędzie podzielić należy zarzut skarżącej, że postanowienia organów opiniujących wydane zostały w oparciu o błędną informację co do powierzchni terenu inwestycji jako przewidzianej do realizacji na dwóch wyżej wymienionych działkach, podczas gdy w istocie obejmuje ona jedynie części przedmiotowych działek o łącznej powierzchni 2,57 ha. Błąd organu nie może być kwalifikowany jako oczywista omyłka pisarska, podlegająca prostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa już po wydaniu opinii organów współdziałających, w których przyjęto teren inwestycji jako 10 ha. Kwestia ta jest też o tyle istotna, że na części przedmiotowych działek obowiązuje plan miejscowy, przeznaczający teren na drogi i ulice publiczne (symbol KD/L). Organy administracji całkowicie pominęły ten fakt, nie analizując zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zgodnie z wymogami z art. 80 ust. 2 ustawy. Kolejnym uchybieniem organów orzekających było błędne pouczenie stron o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a następnie merytoryczne rozpoznanie zażalenia przez Kolegium. Wadliwość przyjętego trybu została przesądzona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 września 2019 r, sygn. akt II SA/Gl 286/19, mocą którego stwierdzono nieważność postanowienia organu II instancji utrzymującego w mocy postanowienie organu I Instancji. Tymczasem decyzje organów obydwu instancji zostały oparte na stanowisku, że postanowienie jest ostateczne i ma walor wiążący w niniejszej sprawie, podczas gdy w istocie zażalenie było niedopuszczalne, a jego prawidłowość podlegała kontroli na etapie wniesienia odwołania od decyzji z art. 84 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie została też powiadomiona o wniesieniu przez inwestora pisma procesowego na etapie rozpoznania wniesionego przez nią zażalenia. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro sam teren inwestycji został wadliwie określony i nie zbadano zgodności przedsięwzięcia z wymogami planu miejscowego, obowiązującego na części przedmiotowych działek, które następnie oznaczono w całości jako teren przedsięwzięcia. Zdaniem sądu administracyjnego, nie mógł jednak odnieść skutku zarzut skargi co do wadliwego określenia kręgu stron. Krąg stron wyznacza przepis art. 74 ust. 3a ustawy, zacytowany przez organ odwoławczy. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa, musi być skutecznie podniesiony jedynie przez osobę pominiętą w postępowaniu. Zatem skarżąca nie może powoływać się na naruszenie gwarancji procesowych innych osób, jako że jedynie im przysługuje żądanie wznowienia postępowania na tej podstawie. Zdaniem składu orzekającego, nie jest też trafny zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji. Motywy rozstrzygnięć są bowiem formalnie prawidłowe, tyle że sam pogląd prawny i ocena zebranego materiału dowodowego jest wadliwa w świetle wyżej wskazanych naruszeń procedury. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem prawidłowo oznaczyć teren inwestycji jako wskazane przez inwestora części działek i wystąpić ponownie do właściwych organów współdziałających o podanie, czy na podstawie tych nowych informacji oraz przeznaczenia części działek w planie miejscowym pod drogi publiczne, podtrzymują one dotychczasowe stanowisko. Następnie organ I instancji winien po zbadaniu zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, ponownie rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzania raportu. Należy też mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, dokonanego kolejnymi ustawami nowelizującymi, a przede wszystkim ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712). Z mocy art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, w niniejszej sprawie mają zastosowanie art. 63, 64 ust. 1 i 3a, 65, 79 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 11 oraz art. 86d w brzmieniu nadanym ustawa zmieniającą. Oznacza to brak podstaw do wydania postanowienia z art. 63 ust. 2 ustawy w brzmieniu sprzed 24 września 2019 r. Wreszcie, obecnie obowiązuje rozp. Rady Min. Z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). W obecnym stanie prawnym przedmiotowa inwestycja wymieniona jest w § 2 pkt 54 rozp. Z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia, istotna jest powierzchnia zabudowy, nie mniejsza niż 1 ha, o ile obszar nie jest objęty formami ochrony przyrody. W światle § 4 rozp. ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie. Stąd też dopiero po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego oraz ustaleniu, czy plan miejscowy zachował aktualność i nadal brak jest planu dla części działek, możliwe będzie rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej - przy uwzględnieniu kryteriów z art. 63 ust. 1 ustawy - w aktualnym brzmieniu.