II SA/Gl 843/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi N. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1087/2023/3536 w przedmiocie dodatku węglowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta D. decyzją z 28 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 2 ust. 3a, art. 2 ust. 3b i 3c ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1692., dalej w skrócie "u.d.w.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku odmówił N.L. przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek strony dotyczy adresu zamieszkania, na który został już przyznany dodatek. Organ wezwał stronę do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego, że do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu. W odpowiedzi zaś na to wezwanie strona nie wykazała, że do dnia 30 listopada 2022 r. podjęte zostały kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu zamieszkania. W związku z tym przed wydaniem decyzji organ powiadomił stronę, że powyższe okoliczności skutkować będą wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanego dodatku. W odwołaniu od powyższej decyzji strona reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 2 ust. 3d u.d.w. poprzez jego błędne niezastosowanie. W ocenie strony wnoszącej odwołanie organ bezprawnie wezwał ją do złożenia zaświadczenia potwierdzającego, że do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenia odrębnego adresu. Ponadto brak było wystarczającego czasu na przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia odrębnego adresu. Decyzją z 27 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Według Kolegium ze względu na treść art. 2 ust. 3c u.d.w. obowiązkiem strony było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Względy logiki nakazują bowiem stwierdzenie, że o braku możliwości dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie możemy mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności w ogóle została podjęta. Bezczynność strony w omawianym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. W tym kontekście Kolegium wskazało, że strona nie podjęła kroków formalnych mających na celu ustalenie odrębnego adresu zamieszkania. Przesłanka ta jest dalej idąca niż stwierdzenie odrębności gospodarstw domowych i lokali w drodze wywiadu środowiskowego. Z tego względu jego przeprowadzenie nie było celowe, gdyż skarżącemu i tak nie przyznano by wnioskowanego dodatku. O ziszczeniu wskazanej powyżej negatywnej przesłanki przyznania tego świadczy, zdaniem Kolegium, świadczy oświadczenie strony złożone w piśmie z 30 listopada 2022 r. Strona, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzuciła w niej naruszenie art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzależnia on przyznanie dodatku węglowego od podjęcia przez stronę dodatkowych czynności związanych z ustaleniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 27 marca 2023, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 grudnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, dalej w skrócie jak dotychczas u.d.w.). W rozpoznawanej sprawie w związku z wnioskiem skarżącego o wypłatę dodatku węglowego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy. W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Przepis art. 2 ust. 3b u.d.w. precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Stosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Ze względu na treść przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w. W realiach rozpoznawanej sprawy organy skoncentrowały swoją uwagę wyłącznie na tym, czy w terminie do 30 listopada 2022 r. strona podjęła kroki formalne zmierzające do wydzielenia odrębnego adresu. Wobec zaś ustalenia, że takie kroki formalnoprawne nie zostały podjęte odmówiono stronie przyznania wnioskowanego dodatku. Jednak, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie można uznać za prawidłowe. Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23). Organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (zob.: powołany wyżej wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23). Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, a w dalszej kolejności do ustanowienia dla tego lokalu odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Organ zobowiązany był zatem wezwać stronę do złożenia oświadczenia, czy do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony. Stosując się do takiego zobowiązania strona nie była zobligowana do wskazywania powodów braku takiej możliwości. Natomiast odmienne stanowisko organów, w tym przede wszystkim oczekiwanie wykazania przez skarżącego podjętych kroków formalnoprawnych zmierzających do ustanowienia odrębnego adresu doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na skarżącego obowiązku, który nie wynika z ustawy. Oznacza to, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie skarżącemu wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że organy obu instancji nie wypełniły prawidłowo obowiązków, wynikających z powyższych przepisów k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a., dały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek organu i przy braku żądania przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.