II SA/Gl 845/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i J. K. (K.), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizowanego w C. przy ul. X na działkach o nr ewid. A, B i C, obręb L., dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W uzasadnieniu podkreślono, że planowana inwestycja jest niezgodna z istniejącym stanem urbanistycznym obszaru i nie ma dostępu do drogi publicznej. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołując się na akt wykonawczy do w/w ustawy stwierdził, że rozstrzygnięcie powinno zostać poprzedzone stosowną analizą. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w C. przy ul. X na działkach nr A, B i C. W motywach rozstrzygnięcia powołano poprzednią argumentację, że działki są na terenie rolnym bez prawa zabudowy co potwierdzają decyzje z [...]r. o odmowie warunków zabudowy; projektowana budowa nie nawiązuje do istniejącego układu przestrzennego; brak jest dostępu do drogi oraz w oparciu o sporządzoną analizę stwierdzono, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób zgodny z wnioskiem. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. i J. K. pismem z dnia [...] 2004r., w którym podnieśli, że obszar ten wcale nie ma przewagi terenów rolnych; grunty nie podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej; działki są uzbrojone w media. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację I instancji stwierdzając, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie zgodzili się skarżący, którzy pismem z dnia [...] 2004r. wnieśli skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Podkreślono nieprawidłowość uzasadnienia decyzji; brak podstaw do żądania wyłączenia gruntów z produkcji rolnej gdyż są to gleby klasy IVb pochodzenia mineralnego; istnienie dostępu do drogi publicznej poprzez wytyczony dojazd oraz istnienie podobnej zabudowy w dość bliskiej odległości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na żądanie Sądu dosłane zostało pismo z dnia [...] 2006r. potwierdzające mineralne pochodzenie gleb klasy IVb przedmiotowych działek. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że jeśli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha to wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do postanowień art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z wyżej cytowanym art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5. Analizując kolejne wyżej powoływane przesłanki należy stwierdzić co następuje: Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy tej nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Wskazać należy, że pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadać należy szerokie rozumienie. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku określa się indywidualnie. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, znajdującej się w aktach administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie, w żaden sposób nie dają jednoznacznej podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Podobnie jak mapa do celów projektowych, na której zaznaczono obszar przeprowadzonej analizy. Z tychże dokumentów wynika bowiem, że na analizowanym obszarze są zlokalizowane budynki mieszkalne; zabudowa mieści się głównie w linii ulicy X, ale także w głębi terenu, w dalszej odległości od drogi posadowione są obiekty budowlane (m.in. działki nr E, D oraz po przeciwnej stronie ulicy). Ponadto planowana budowa jest przedłużeniem istniejącej zabudowy na działkach nr F i E znajdującej się przy tej samej drodze dojazdowej. Również nieuzasadnione jest twierdzenie organów o niespełnieniu drugiej przesłanki czyli dostępie do drogi publicznej. Dla ziszczenia się tego warunku nie jest koniecznym bezpośrednia lokalizacja nieruchomości przy drodze publicznej. Wystarczy aby teren miał połączenie z taką drogą poprzez inny ciąg komunikacyjny czy nawet poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na innych działkach. Powyższe wynika z samej definicji zawartej w art. 2 pkt 14 powoływanej ustawy, zgodnie z którą pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem dostęp ten zapewnia bezpośrednie połączenie, pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na możliwości przejazdu, na nieruchomości oddzielającej działkę sąsiednią od drogi publicznej. Ustosunkowując się do przesłanki z pkt. 3 dotyczącej istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego należy stwierdzić, że uzbrojenie przedmiotowego terenu składa się z wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej. Odnosząc się do warunku z pkt. 4 należy zauważyć, że z treści analizy wynika, iż teren nie był objęty zgodą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przy sporządzaniu miejscowego planu. Natomiast w świetle art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV wymaga uzyskania stosownej zgody, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha. Przepis zaś art. 11 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że uprzedniej zgody wymaga m.in. wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast z pisma wyjaśniającego organu odwoławczego z dnia [...] 2006r. wynika, że przedmiotowe działki mają mineralne pochodzenie gleb klasy IVb a nie organiczne, dla którego jest wymóg uzyskania stosownego wyłączenia. Również chybiony jest argument wskazujący, że jeśli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha to wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Projektowana budowa ma być zlokalizowana na działkach o powierzchni ok. [...]m2 każda co łącznie stanowiłoby obszar ok. [...]m2. Natomiast 1 ha jest to 10.000m2. Zatem wymóg, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy terenu o większej powierzchni niż przedmiotowy obszar projektowany. Przesłanka z pkt 5 w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana jak zaznaczono w wynikach dołączonej do akt analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia o odmowie ustalenia warunków zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Spełnienie łącznie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Koniecznym jest wszechstronne i dokładne poczynienie ustaleń w zakresie zaistnienia warunków z art. 61 ust. 1 i właściwe ich odniesienie do istniejącego stanu faktycznego. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ stosownie do postanowień art. 210 § 1 wyżej wymienionej ustawy skarżący do zamknięcia rozprawy nie zgłosili wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.