II SA/Gl 845/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane, związane z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w T., wykonywane przez Z. R. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...]r. dokumentów w postaci: – zaświadczenia Burmistrza Miasta T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu – ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, – czterech egzemplarzy projektu budowlanego, – zaświadczenia bądź decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w przypadku niezaklasyfikowania użytku jako budowlany, – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jego niedopuszczalność na mocy postanowienia z dnia [...]r. nr [...]. Skargę na to postanowienie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 843/07. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Z. R. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ ten powołując się na oględziny z dnia [...] i [...]r., stwierdził że na działce nr [...], zrealizowana jest bez wymaganego pozwolenia budowa budynku drewnianego o wymiarach [...] m x [...] m i wysokości [...] – [...] m w kalenicy z dachem dwuspadowym, ścianą grubości [...] cm. Budynek ten zlokalizowany jest w odległości [...] cm od betonowego ogrodzenia i [...] cm od słupków starego ogrodzenia przy granicy z działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność J. i G. S. Jednakże organ I instancji stwierdził, że inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia [...]r., co winno skutkować nakazem rozbiórki. W odwołaniu od decyzji Z. R. zarzucił, że wykonał jedynie remont istniejącego budynku gospodarczego, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Roboty te polegały zaś na rozebraniu części budynku, wymianie niektórych elementów konstrukcji i przy użyciu także poprzednich materiałów, a przy tym nie doszło do zmiany jego kubatury, ani też budynku nie przerobiono, czy rozbudowano. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zebrany materiał dowodowy, a zwłaszcza dokumentacja fotograficzna, wykazały iż nastąpiła całkowita rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej, dopuszczonego do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r., a następnie jego odbudowa w zmienionych wymiarach, jak podnosił sąsiad. Z załączonej do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego inwentaryzacji wynikało bowiem, że pierwotny budynek miał wymiary [...] x [...] m i ściany grubości [...] cm. Odbudowany obiekt nie odpowiada tym wymiarom, jak również wykonano otwory w innych miejscach, niż wynikających z inwentaryzacji. Stąd też zdaniem organu, błędnie inwestor określił wykonane roboty jako remont, podczas gdy odbudowa stanowi budowę, wymagającą pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do spełnienia przesłanki rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu z uwagi na nie przedłożenie wymaganej dokumentacji, a przy tym uznał, że brak było podstaw do jego legalizacji z uwagi na usytuowanie w odległości ok. [...] cm od granicy, czym naruszono wymóg § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), obowiązującego w dacie odbudowy. W skardze do sądu administracyjnego Z. R. wniósł o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że szopa o podanych wymiarach i konstrukcji wykonanej ze starych podkładów kolejowych, nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nadto podniósł, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przeprowadził jedynie remont poprzedniego budynku, bowiem dokonał jego odtworzenia przy użyciu tych samych materiałów, które poddał konserwacji. Wreszcie, zdaniem skarżącego, z uwagi na wagę sprawy, decyzja o nakazie rozbiórki starej szopy nie licuje z powagą urzędu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym jego wznowieniem, a przy tym dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa skutkuje uwzględnieniem skargi (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności, wskazać przyjdzie, iż w niniejszej sprawie należycie zebrano i oceniono materiał dowodowy i na tej podstawie trafnie zakwalifikowano wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Skutkiem braku takiej decyzji musiał być zaś nakaz rozbiórki, jako że legalizacja obiektu nie była dopuszczalna z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i niemożność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w zakresie usytuowania względem granicy działki. Ani w toku postępowania administracyjnego, ani nawet w skardze do sądu administracyjnego, nie jest negowany zakres wykonanych robót, a mianowicie fakt rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej, który również został zrealizowany samowolnie, lecz pod rządami uchylonej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]r. W miejscu rozebranego obiektu skarżący w [...]r. zrealizował budynek drewniany o wymiarach [...] x [...] x [...] – [...] m i co istotne, w odległości ok. [...] cm od granicy działki J. i G. S. Jednakże zdaniem skarżącego, roboty te stanowiły jedynie remont, bowiem użyto częściowo stare materiały, poddane konserwacji i nie doszło do zmiany parametrów i lokalizacji poprzedniego obiektu. Prawidłowo jednak organy nadzoru budowlanego nie podzieliły stanowiska skarżącego co do kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych w świetle definicji pojęć "remont" i "budowa", zawartych w art. 3 pkt 6 i 8 powołanej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W rozumieniu Prawa budowlanego roboty, polegające na remoncie, wykonywane są w istniejącym obiekcie budowlanym. Remont nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro jednak istotą remontu jest wykonywanie zmiany, bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie, to pojęciu temu należy przeciwstawić odbudowę, zdefiniowaną jako budowa w art. 3 pkt 6 ustawy. Odbudowa polega na rozbiórce istniejącego obiektu lub jego części, np. kondygnacji, a następnie zrealizowaniu takiego samego obiektu. Bez znaczenia jest zaś fakt, czy do odbudowy użyto materiałów, pochodzących z rozbiórki. Rozróżnienie pojęć remontu i odbudowy jest ewidentne w prawie budowlanym i ustawodawca jednoznacznie rozróżnił skutki prawne, dotyczące wymogów realizacji tych robót budowlanych. Gdyby inaczej rozumować i podzielić pogląd skarżącego, nie wiadomo byłoby, na czym miałaby polegać odbudowa obiektu budowlanego. Z całą pewnością kryterium rozróżniającym nie może być fakt zmiany lokalizacji, czy wymiarów obiektu. Stąd też mając na uwadze już same wyjaśnienia skarżącego, iż doszło do rozbiórki wszystkich elementów istniejącego obiektu gospodarczego, a następnie po ich konserwacji i częściowo przy użyciu nowych materiałów, zrealizowano taki sam obiekt, podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący dokonał odbudowy obiektu, a nie jego remontu. Taki zakres robót budowlanych potwierdza też materiał fotograficzny, zebrany w toku postępowania administracyjnego, obrazujący kolejne etapy robót. Co więcej, dysponując dokumentacją w postaci inwentaryzacji obiektu, zalegalizowanego decyzją z dnia [...]r., zasadnie organy uznały, że nowy obiekt posiada co prawda zbliżone wymiary, ale inną grubość ścian. Pierwotny budynek o wymiarach [...]x [...] m, miał bowiem ściany grubości [...] cm, podczas gdy obecny obiekt ma ściany grubości [...] cm. W innym miejscu zrealizowano też otwory. Dowodzi to niezbicie, że pierwotny budynek rozebrano i wykonano w tym miejscu nowy obiekt. Z uwagi na wymiary, powierzchnia zabudowy przekracza [...] m2, a zatem zrealizowany obiekt gospodarczy nie był zwolniony od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Skutkiem samowolnie wykonanych robót, wypełniających sankcję z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, musiał być zaś nakaz rozbiórki i to nie tylko dlatego, że skarżący nie wykonał obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. Prawidłowo wskazał bowiem organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej, jako że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Odbudowy obiektu dokonano bowiem samowolnie pod rządami rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Usytuowanie budynku w odległości [...] m od granicy, narusza zaś wymogi § 12 cyt. rozp. Przepis ten nakazuje co do zasady sytuowanie budynku bez otworów w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wyjątkowo odległość ta może być zmniejszona do 1,5 m, bądź też w pewnych wypadkach dopuszczalne jest sytuowanie budynków bezpośrednio w granicy. Przepisy techniczno-budowlane wykluczają jednak sytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, ściana budynku w granicy musi też spełniać wymogi oddzielenia przeciwpożarowego z §§ 232 i 235 cyt. rozp. Niedopuszczalne jest w konsekwencji sytuowanie w granicy ściany konstrukcji drewnianej. Zatem w niniejszej sprawie z uwagi na usytuowanie obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej w odległości ok. [...] m od granicy, brak było podstaw prawnych do legalizacji samowoli budowlanej. Zachodził zatem obligatoryjny przypadek rozbiórki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy z uwagi na jego chorobę. Skarżący w postępowaniu sądowym był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata, stąd też nie zachodził przypadek z art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie prowadzi też postępowania dowodowego poza dowodem uzupełniającym z dokumentów (art. 106 § 3 tej ustawy). Deklarowany przez skarżącego zamiar złożenia dokumentacji fotograficznej nie mógł zatem skutkować odroczeniem rozprawy, a przy tym dokumentacja taka została sporządzona w toku postępowania przez organ I instancji. Sąd administracyjny orzeka zaś na podstawie przepisów prawa a nie według własnego uznania i rozumienia wagi sprawy. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu z mocy art. 151 powołanej ustawy. Z datą wydania wyroku upadło też postanowienie z dnia 10 listopada 2008 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 60 § 6 ustawy).