II SA/Gl 845/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy W., działając w trybie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. – dalej u.cz.p.g.), nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z. (dalej w skrócie "PZD") niezwłocznie, jednak nie później niż do 26 stycznia 2013 r. do godz. 16, uprzątnięcie i pozbycie się śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W., oddzielonych pasem gruntu od nieruchomości niebędących przedmiotem własności właściciela tejże nieruchomości oraz takich zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do dróg powiatowych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach 21-23 stycznia 2013 r. na terenie Gminy W. miały miejsce intensywne opady śniegu, które uniemożliwiły korzystanie z chodników wzdłuż dróg powiatowych. Stąd też ruch pieszych wzdłuż tych dróg odbywał się jezdnią, co stwarzało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, w szczególności dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli na terenie gminy. Zdaniem organu, skoro zarząd nie dostosował się do wezwania z dnia 23 stycznia 2013 r., należało wydać decyzję nakazującą wykonanie obowiązków zgodnie z art. 5 ust. 7 u.cz.p.g. Po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach Kolegium stwierdziło, że zarząd drogi, jako samorządowa jednostka organizacyjna posiada podmiotowość prawną i jest adresatem obowiązków określonych w art. 5 ust. 4 u.cz.p.g. Jednakże, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie wykazał, że właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej wywiązali się z obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2 u.cz.p.g. Niezbędne jest też ustalenie, kto legitymuje się tytułem prawnym do pasa gruntu oddzielającego nieruchomość od chodnika, bowiem w takim wypadku obowiązek oczyszczania chodnika obciąża właściciela tego pasa, który bezpośrednio sąsiaduje z chodnikiem. Zdaniem Kolegium, brak jest też podstawy prawnej do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że art. 10 § 2 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz wymaga dodatkowej notatki, zaś organ I instancji wskazał na przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. oraz konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy i prawidłowego opracowania dokumentów, Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na tę decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w Z., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Prokurator zarzucił, że decyzja kasacyjna nakłada na organ I instancji niemożliwe do wykonania zadania, zaś Kolegium uchyliło się bezpodstawnie od przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Prokuratora, z uwagi na całkowicie zmienione warunki atmosferyczne już w dacie orzekania przez Kolegium, niewykonalne jest ustalenie przez Wójta Gminy, czy właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej wywiązali się z obowiązków ustawowych. Prokurator zarzucił też, że Kolegium wskazując na konieczność ustalenia podmiotów zobowiązanych do utrzymania chodników przyległych do ich nieruchomości nie wykazało, że przeprowadzenie tej czynności nie było możliwe przed tym organem, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz wymogi z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1283/13, stwierdził m. in., że trafnie zarzucił Prokurator, iż Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, czy zmienione w dacie jej wydania warunki atmosferyczne czyniły bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. dalsze postępowanie co do wydania nakazu uprzątnięcia i pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników. O ile w dacie wydania zaskarżonej decyzji stan faktyczny był inny wskutek zmienionych warunków atmosferycznych, to brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mógłby już orzec o wydaniu nakazu w trybie art. 5 ust. 7 ustawy w zakresie niewywiązania się przez zarząd drogi z obowiązków usunięcia śniegu, zalegającego na chodnikach w dniu 25 stycznia 2013 r. Sąd I instancji stwierdził jednak, że z uwagi na fakt nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązkiem Kolegium było w pierwszym rzędzie podjęcie czynności w trybie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Powiatowy Zarząd Dróg w Z. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1178/14, skargę kasacyjną oddalił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 i 5 ust. 7 u.cz.p.g. utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., nr [...], w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że spór, wg wyroków, został zawężony do jednego tylko odcinka "na długości mostu na ulicy [...] do granicy tej Gminy i M.". Wbrew wątpliwościom, zgłaszanym bardzo ogólnikowo i niewiążąco na rozprawie co do własności terenów zieleni na tym odcinku, Kolegium uznało, że również na tym odcinku, jeżeli w ogóle jest chodnik - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - to leży w ciągu drogi powiatowej. Skoro na niektórych odcinkach drogi powiatowej w Gminie W. chodniki (w znaczeniu szerszym) są od granic posesji przyległych do drogi oddzielone pasem zieleni, to na pewno nie są ich "właściciele" obowiązani chodnika uprzątać, lecz PZD. Generalne uprzątanie "drogi publicznej" obejmuje wszystkie elementy umieszczone w pasie drogowym, w szczególności tak jezdnię, jak chodnik - w znaczeniu szerszym - z ustawy o drogach publicznych. Generalnie uprzątanie dróg publicznych do gmin nie należy, a wyjątkiem jest sytuacja, jeżeli to gmina pobiera opłaty za parkowanie i postój na danym fragmencie chodnika - co sprawy nie dotyczy. Ponieważ więcej wyjątków dotyczących dróg publicznych ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera, co do zasady w pełni trafne było nakazanie uprzątnięcia chodnika - rozumianego w znaczeniu szerszym. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik Powiatowego Zarządu Dróg w Z. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czego konsekwencją był brak wydania decyzji o umarzeniu postępowania w sprawie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminie, podczas gdy występowała bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, 2) art. 9 i 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania porządku i czystości w gminie, pomimo jednoczesnego przyjęcia, iż stan faktyczny i prawny nie zmienił się w sposób znaczący od wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. uchylającej decyzję Wójta Gminy W. w całości, a w konsekwencji wydanie w przedmiotowej sprawie całkowicie różnych decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy, 3) art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez: - niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie prawa własności terenów zielonych przyległych do dróg powiatowych oraz uznanie, że to skarżący winien przedłożyć dokumenty wskazujące, kto jest właścicielem spornych nieruchomości, pomimo nałożenia na organ ww. obowiązku w treści wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2014 r. - niepodjęcie czynności mających na celu prawidłowe ustalenie, czy na odcinku "na długości mostu na ulicy [...] do granicy Gminy W. i M." w istocie znajduje się chodnik, oraz nieprawidłowe przyjęcie za zasadne stanowiska Gminy W., iż na ww. odcinku chodnik stanowi element drogi powiatowej, wobec braku jakichkolwiek podstaw uzasadniających przyjęcie stanowiska Gminy za zasadne, pomimo nałożenia na Organ ww. obowiązku w treści wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2014 r. - niepodjęcie czynności mających na celu prawidłowe ustalenie i rozstrzygnięcie faktycznego uprzątnięcia przez właścicieli posesji przyległych do chodnika śniegu z tego terenu w dniu 24 stycznia 2013 r., pomimo nałożenia na organ ww. obowiązku w treści wyroku WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2014 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że niniejsza sprawa dotyczy uprzątnięcia śniegu, lodu i błota pośniegowego zalegającego wzdłuż dróg powiatowych w Gminie W. oraz pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do dróg powiatowych w związku z intensywnymi opadami śniegu w dniach 21-23 stycznia 2013 r. na terenie Gminy W. Zatem obecnie nie jest już możliwe wykonanie nakazów określonych w zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób. Nie jest również możliwe wykonanie egzekucji decyzji poprzez zlecenie wykonania zastępczego na koszt Powiatowego Zarządu Dróg w Z. Organ II instancji zobowiązany był więc na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. uznając, iż to zarządca dróg powinien przedłożyć dokumentację, z której wynikałoby prawo własności terenów zielonych na odcinku "na długości mostu na ulicy [...] do granicy Gminy W. i M.", bowiem posiada plany urządzenia drogi i odpowiednie mapy. W ocenie skarżącej to właśnie w pierwszej kolejności na organie I instancji, a następnie w związku z wniesionym odwołaniem na organie II instancji leżał obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i na jego podstawie, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organ II instancji pomimo nałożonych obowiązków i wytycznych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2014 r., zaniechał podjęcia czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez zebranie dostatecznego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył i częściowo rozszerzył swą poprzednią argumentację stwierdzając, że niektóre sformułowania z decyzji zostały w skardze przekłamane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Jednocześnie w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponieważ sprawa była rozpoznawana ponownie na skutek poprzedniego ww. wyroku WSA w Gliwicach oraz wyroku NSA, stąd przepis ten miał pełne zastosowanie, także wobec Sądu orzekającego w obecnym składzie. To z kolei uniemożliwiało ustalenie bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w skardze. Nie została ona bowiem uznana w poprzednich orzeczeniach zapadłych w niniejszej sprawie, a Sąd obecnie rozpoznający sprawę nie może dokonać odmiennych ustaleń i jest związany prawomocnym wyrokiem. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.cz.p.g. (przepisy cytowane w brzmieniu na dzień zdarzenia objętego postępowaniem) "Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy." Jednocześnie przepis ten został doprecyzowany w uregulowaniach szczegółowych. Istotny jest w szczególności art. 5 ust.1 pkt 4 i 5 u.cz.p.g. Zgodnie z niemi właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m. in. uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Właściciele nieruchomości zapewniają także realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Z kolei art. 5 ust. 4 u.cz.p.g. stwierdza, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także m. in. pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej oraz uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 2 i 3 ww. przepisu). Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych umieszczonych na tym chodniku i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 5 ust. 5 u.cz.p.g.). Nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 5 ust. 6 u.cz.p.g.). W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 u.cz.p.g.). Wykonywanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.). Jednocześnie wg art. 2 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei wg art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej u.d.p.) do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Jednocześnie wg art. 4 pkt 6 przez chodnik rozumie się część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W świetle pkt. 20 tego samego przepisu utrzymanie drogi to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Przepisy te były podstawą rozważań m. in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1283/13. Sąd wskazywał, że spór należy zawęzić jedynie do odcinka drogi powiatowej nr [...] na długości od mostu na ul. [...] do granicy tej Gminy i M. (tak pismo Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2013 r. – k. 27 akt adm.), na którym nieruchomości są oddzielone od chodnika. Jednocześnie zawarto tam konkretne wskazówki co do przebiegu dalszego postępowania oraz koniecznych ustaleń, których organ winien dokonać. SKO nie wykonało jednak poleceń Sądu w pełnym zakresie, wbrew art. 153 p.p.s.a., gdyż – po pierwsze – nie ustosunkowało się do kwestii obowiązywania regulaminu, o którym mowa w art. 4 u.cz.p.g. i obowiązków tam zawartych. Właściciele nieruchomości, zgodnie z cytowanymi przepisami, zapewniają także realizację obowiązków określonych w regulaminie i na tą okoliczność należało dokonać ustaleń, czego zaniechano, pomimo iż przepisy dotyczące odśnieżania w tego rodzaju regulaminach są ujmowane (por. uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. [Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]], uchyloną uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie: Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy W. [Dz. U. Woj. [...] z [...] r., poz. [...] ze zm.], która weszła w życie z dniem [...]r., uchylając w § 2 uchwałę Nr [...] z dnia [...]r.). Organ tymczasem nie zajął się kwestią ustalenia jaki regulamin obowiązywał w dniu zdarzenia objętego rozstrzygnięciem i jaki miał wpływ na obowiązki właścicieli poszczególnych nieruchomości oraz poszczególnych podmiotów. Sąd tymczasem nie może dokonywać ustaleń za organy, bowiem ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez dokonywanie ustaleń i wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Nadto SKO pisze: "Wbrew wątpliwościom, zgłaszanym bardzo ogólnikowo i niewiążąco na rozprawie co do własności terenów zieleni na tym odcinku, musi Kolegium uznać, że również na tym kawałku jeżeli w ogóle jest chodnik - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - to leży w ciągu drogi powiatowej. Za bardziej miarodajną uznaje bowiem wypowiedź Pełnomocnika Gminy W. na rozprawie w Kolegium w dniu 11 maja br. Jest bowiem ona zgodna z oglądem satelitarnym tego terenu, poparta wskazaniem zamieszkiwania w tej okolicy i codziennego poruszania się tamże. PZD z kolei otrzymało po rozprawie szansę przeprowadzenia przeciwdowodu, a ponieważ posiada plany urządzenia drogi mogło to zrobić dosyć łatwo nakładając odpowiednie mapy z wyróżnieniem szczegółów istotnych i pominięciem (dla czytelności) nieistotnych dla przebiegu granic ewidencyjnych i kluczowych linii granicznych chodnika (element mapy stanu zasadniczego)." W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. SKO dostrzegało możliwości dowodowe, a jednocześnie zadowoliło się częściowym przeprowadzeniem postępowania, pomimo że Sąd w poprzednim wyroku nakazał dokładne wyjaśnienie kwestii wątpliwych. Jest to o tyle istotne, że w protokole rozprawy z 11 maja 2016 r. podnoszono: "(...) do ustalenia byłaby jeszcze własność tych terenów zielonych, być może należą one jednak do mieszkańców." Dalej w protokole zapisano: "Prowadzący rozprawę wskazał, iż na zasadzie prawdopodobieństwa przyjmuje, że tereny zielone są częścią pasa drogowego, możliwe jest wyznaczenie terminu dla wykazania dla PZD tezy przeciwnej." Organ przeprowadził zatem postępowanie "na zasadzie prawdopodobieństwa", z elementami kontradyktoryjności, mimo że brak było ku temu podstaw, co wynika m. in. z ww. wyroku NSA (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, którego tezy tut. Sąd podziela. Nadto wytyczne zawarte w poprzednim wyroku WSA, dotyczące postępowania dowodowego, wiązały organ – nie były skierowane do strony, tylko do SKO, które miało obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. SKO w odpowiedzi na skargę tymczasem pisze np.: "(...) wątpi Kolegium, by wielu mieszkańców Węgierskiej Górki stawiało ogrodzenia inaczej niż na granicach posesji." Jest to kolejny przykład wywodzenia okoliczności stanu faktycznego na podstawie przypuszczeń i postępowania dowodowego przeprowadzonego w sposób niepełny (por. też wymagania z art. 107 §3 k.p.a., które w decyzji nie zostały spełnione). Dodatkowe możliwości dowodowe w tym zakresie wiążą się m. in. z danymi zawartymi w książce drogi. Dokumentem, w oparciu o który można dokonywać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Zostało ono wydane na podstawie art. 10 ust. 12 u.d.p., do której to ustawy SKO wyraźnie się odwołuje, przyjmując rozumienie "chodnika" wg art. 4 pkt 6 u.d.p. (s. 6 decyzji). W ewidencji oraz w książce drogi są zawarte m. in. informacje dotyczące oznaczeń poszczególnych działek (nieruchomości), chodników leżących w pasie drogowym oraz kwestie dotyczące zarządcy/zarządu poszczególnych ciągów dróg. Wskazać również należy, że WSA w Gliwicach w wyroku sygn. II SA/Gl 1283/13 wskazywał, że gdy idzie o obowiązek z pkt 2 decyzji organu I instancji, Kolegium winno po zapoznaniu się z dołączonym do odwołania materiałem fotograficznym z dnia 24 stycznia 2013 r. zważyć i rozstrzygnąć, czy właściciele posesji przyległych do chodnika uprzątnęli śnieg z tego terenu, co dopiero obliguje zarząd drogi do jego pozbycia się zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.cz.p.g. W aktach znajdują się tymczasem jedynie przykładowe wydruki z płyt Cd, do których organ szczegółowo nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji. Z kolei w protokole rozprawy administracyjnej z 11 maja 2016 r. co prawda odniesiono się do wykonanych zdjęć, jednak w sposób bardzo lakoniczny, który nie pozwala na dokładne ustalenie informacji tam zawartych i zrekonstruowanie stanu faktycznego. Nie można więc twierdzić, że organ zrealizował polecenia, o których mowa w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 1283/13, czym naruszył treść art. 153 p.p.s.a. oraz 107 §3 k.p.a. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W szczególności należy zrealizować dokładnie wytyczne zawarte w wyrokach zapadłych w niniejszym postępowaniu i przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe, które pozwoli na zrekonstruowanie stanu faktycznego. Należy wykorzystać do tego zabezpieczone do tej pory dowody oraz dane z książki drogi. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.