II SA/Gl 845/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/857/2023/7667 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 22 lutego 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/857/2023/7667, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania D. M. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. (dalej – organ I instancji, Burmistrz) z dnia 22 lutego 2023 r. nr [...], którą: – uznano świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego pobranego za okres od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. za nienależnie pobrane; – ustalono wysokość nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 647,52 zł, która podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie wypłaconych w okresie: od 1 października 2022 r. do 31 października 2022 r. w kwocie 215,84 zł (odsetki liczone od dnia 1 listopada 2022 r.), od 1 listopada 2022 r. do 30 listopada 2022 r. w kwocie 215,84 zł (odsetki liczone od dnia 1 grudnia 2022 r.), od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 215,84 zł (odsetki liczone od dnia 1 stycznia 2023 r.); – zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych niniejszą decyzją wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. uznał, że Skarżąca w okresie od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. pobierała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, w związku z czym zobowiązał ją do zwrotu łącznie 647,52 zł wraz odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] r. córka Strony uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R.. W tej sytuacji organ I instancji – powołując się na art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. – dalej ustawa COVID) – uznał, że zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał do końca września 2022 r. Z tej też przyczyny organ I instancji przyjął, że w okresie od października do grudnia 2022 r. zasiłek pobierany był nienależnie. W odwołaniu z dnia 6 marca 2023 r. Skarżąca zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego motywach podniosła, że nadal spełnione są warunki dla pobierania świadczenia, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką i nie podjęła zatrudnienia. Nie miała natomiast wiedzy, że ustawa COVID-owa "przestaje działać" po uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Przyznaje, że uchybiła obowiązkowi przedłożenia organowi nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki. Wyjaśniła jednak, że w tamtym okresie zmieniała miejsce zamieszkania, a także borykała się z trudnościami finansowymi. Kolegium decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przychylił się do twierdzenia Burmistrza, że z chwilą uzyskania przez córkę Skarżącej nowego orzeczenia o niepełnosprawności utraciła ona prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, o czym stanowi art. 15h ust. 1 ustawy COVID. Według Kolegium, w sprawie zaistniała przesłanka nienależnie pobranych świadczeń z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). W skardze z dnia 26 kwietnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zanegowała prawidłowość decyzji Kolegium. W motywach skargi podkreśliła, że nie pobierała podwójnie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła również, że orzeczenie o niepełnosprawności córki otrzymała na koniec października 2022 r. Przyznała, że z racji na zmianę mieszkania i liczne zajęcia związane z córką, nie przekazała niezwłocznie organowi wspomnianego dokumentu. Jednak zauważyła, że zmieściła się w okresie 3 miesięcy liczonych od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Końcowo poinformowała, że jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie stać jej na zwrot tej kwoty. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 22 lutego 2023 r., którą: 1) uznano, że Skarżąca nienależnie pobrała zasiłek pielęgnacyjny za okres od października 2022 r. do grudnia 2022 r.; 2) ustalono wysokość nienależnie pobranych świadczeń na łączną kwotę 647,52 zł; 3) zobowiązano Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy obu instancji adresatem decyzji błędnie uczyniły Skarżącą, podczas gdy winna nim być jej córka, która jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z nim zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. Ustalenie i jego wypłata następuje m.in. na wniosek rodzica (art. 23 ust. 1 u.ś.r.). Zatem decyzje - gdy osoba uprawniona jest małoletnia - należy kierować do małoletniego reprezentowanego przez jego przedstawiciela ustawowego. Można założyć, że powyższe niedopatrzenie było wynikiem tego, że wszelkie czynności w sprawie podejmowane były przez Skarżącą jako matkę osoby uprawnionej. Niemniej jednak od organu administracji wymagana jest szczególna staranność, a skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie jest przesłanką stwierdzania jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z tych też powodów okoliczność ta winna być uwzględniona w toku dalszego postępowania. Przystępując do dalszych rozważań przyjdzie wskazać, że kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest ustalenie, czy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że kwoty opisane w sentencji zaskarżonej decyzji są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z nim za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. podstawa uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymaga łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; 2) mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone; 3) osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ustawodawca wymaga, by osoba pobierająca świadczenie miała świadomość, że czyni to w sposób nieuprawniony, a więc ma świadomość obowiązku powstrzymania się od odebrania wypłaty nienależnego świadczenia (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Przywołana regulacja ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Z tego względu istotne pozostaje dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1392/21, Lex nr 33422757). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego córce Skarżącej zostało przyznane decyzją organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] na okres od 1 maja 2019 r. do 31 lipca 2021 r. Następnie – na podstawie art. 15h ust. 1 ustawy COVID - została ona zmieniona decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w zakresie okresu jej obowiązywania, tj. prawo do zasiłku zostało przyznane na okres od 1 sierpnia 2021 r. do upływu 60-tego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Bezspornym jest, że w dniu [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. ponownie zakwalifikował córkę Strony do osób niepełnosprawnych, co potwierdził orzeczeniem nr [...]. Uwzględniając poczynione wyżej uwagi w zakresie konieczności ustalenia, w toku postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, czy Skarżąca w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji pobierała zasiłek pielęgnacyjny w sposób świadomy w tym znaczeniu, że zdawała sobie sprawę, iż świadczenie to nie przysługiwało jej córce, a co z tym związane, czy pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. było sformułowane i przedstawione w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż miała świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19, Lex nr 2751888), konieczna stała się szczegółowa analiza zastosowanych w sprawie pouczeń. Jak wynika z treści przywołanych wyżej decyzji, organ dokonał następujących pouczeń: – w decyzji z dnia 5 sierpnia 2019 r.: "Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego", a także "Stronę zobowiązuje się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie, mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym również o przypadku wyjazdu członka rodziny poza granice Rzeczpospolitej Polskiej" oraz "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności"; – w decyzji z dnia 9 lipca 2021 r. w treści uzasadnienia przywołano treść art. 15h ust. 1 ustawy COVID, a w części zatytułowanej "Pouczenie" zawarto następujące informacje: "W przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności / nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zobowiązuje się Stronę do niezwłocznego przedłożenia go w tutejszym Ośrodku" oraz pouczenia zawarte we wcześniejszej decyzji poza tym dotyczącym terminu złożenia wniosku. Wymienione pouczenia, znajdujące się w wydanych decyzjach, nie uwzględniają w swej treści informacji dla Strony o utracie prawa do pobierania świadczenia w każdym przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Jest to o tyle istotne, iż na gruncie niniejszej sprawy okoliczność wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla małoletniej córki Skarżącej pozostawała bez wpływu na prawo do pobieranego świadczenia, bowiem nowe orzeczenie potwierdzało jedynie, że córka Skarżącej nadal pozostaje osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji spełnia przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. W takiej sytuacji niezbędne było dokonanie przez organ oceny, czy zasadnie Skarżąca mogła wnioskować, że wydanie nowego orzeczenia, którym nie zmieniono ustaleń w zakresie niepełnosprawności córki, nie stanowi zmiany mającej wpływ na prawo do pobieranego świadczenia, tym bardziej, że na powyższe wskazuje sama Skarżąca. Mianowie w odwołaniu stwierdza, że nie była świadoma tego, że wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności pozbawia jej córkę prawa do zasiłku. Podobnie wypowiedziała się w skardze. W sentencji decyzji z dnia 9 lipca 2021 r. zakreślono czasookres na jaki przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla córki Skarżącej. W treści uzasadnienia przywołano także art. 15h ust. 1 ustawy COVID. Zestawienie tych elementów z pouczeniem o obowiązku niezwłocznego przekazania nowego orzeczenia o niepełnosprawności nie pozwala na przyjęcie, iż Skarżąca otrzymała jasną informację o skutkach jakie niesie za sobą uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, iż organy orzekające w sprawie nie zbadały w sposób prawidłowy, czy w sprawie zachodziła sytuacja świadomego działania Skarżącej stanowiąca następstwo prawidłowego pouczenia przez organ o skutkach zaniechania poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Organy nie rozważały kwestii, czy w istocie Skarżąca przedmiotowe świadczenie nienależnie pobrała. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się do kwestii oceny świadomości co do konsekwencji związanych z zaniechaniem poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, nie zwróciły uwagi na zawarte w decyzjach pouczenia, ani też nie oceniły czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, czy świadczenie to miało charakter nienależnego. Powyższe pozostaje w związku z zasadą prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 k.p.a., w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasadą informowania stron określoną w art. 9 k.p.a. W sprawie doszło również do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiejkolwiek informacji o pouczeniu Strony w zakresie uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W sprawie nie zaistniały jednak tego rodzaju przyczyny mające uzasadniać odstąpienie od tej zasady. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) organ ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., ustali czy pobrany zasiłek pielęgnacyjny w spornym okresie nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu omawianej regulacji, względnie rozważy umorzenie postępowania w tym przedmiocie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.