II SA/Gl 846/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zezwolił "A" (zwanej dalej Spółką) na zajęcie trwałe pasa drogowego ulicy [...] w B. poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami tj. kanalizacji deszczowej, jednocześnie ustalając opłatę za ww. zajęcie pasa drogi gminnej. Decyzja wydana została na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1a oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), a także na podstawie Uchwały [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg publicznych w granicach miasta B., których zarządcą zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest Prezydent Miasta, oraz na podstawie § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). W odwołaniu Prezes Zarządu "A" P.D. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części ustalającej opłatę. Skoro bowiem przedmiotowa kanalizacja odprowadzać ma m.in. wody deszczowe i ścieki uliczne z ulicy [...] i sąsiednich to, zdaniem Spółki, niewątpliwie jest ona wyposażeniem technicznym tej ulicy i infrastrukturą związaną z drogą. W konsekwencji opłata za umieszczenie takich urządzeń nie powinna zostać ustalona. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...]. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., iż w mieście Bielsko-Biała w pasach drogowych znajduje się kilka rodzajów kolektorów. Są to: tzw. kolektory ogólnospławne; kolektory sanitarne i deszczowe należące do odwołującej się Spółki i pozostające w jej zarządzie jako pełniącej rolę przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego pobierającego za to opłaty; kolektory odwadniające drogi, będące mieniem gminnym w zarządzie zarządcy dróg miejskich tzn. Prezydenta Miasta B.. Tylko te ostatnie kolektory są elementami infrastruktury technicznej związanymi z potrzebami zarządzania drogami. To bowiem Prezydent Miasta B. planuje drogę jako całość budowlano - techniczną, wykonuje ją, utrzymuje i przebudowuje łącznie z urządzeniami z nią związanymi. "A" nie ma uprawnień by planować i wykonywać "urządzenia infrastruktury technicznej związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", lecz jedynie z przyczyn technicznych musi własne urządzenia - służące celom innym - dopasować do infrastruktury istniejącej lub planowanej przez zarządcę drogi. Dla oceny sprawy znaczenie, zdaniem Kolegium, ma też własność wskazywanego kolektora albowiem nie należy on do osoby prawnej (powiat grodzki), którą reprezentuje Prezydent Miasta B., lecz do "A", będącej przedsiębiorcą i spółką prawa handlowego. Pismem z dnia [...] r. reprezentowana przez ww. Prezesa Zarządu Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust.1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, oraz poprzez pominięcie przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu Spółka podniosła, iż skarżona decyzja w ogóle nie odnosi się do meritum sprawy. Bezspornym jest, że kolektor kanalizacji deszczowej umieszczony w pasie drogowym ul. [...] w B. służy infrastrukturze technicznej związanej z potrzebami zarządzania drogami, przyjmując wody opadowe, a także roztopowe z tejże ulicy. Kwestia ta nie została w ogóle wzięta pod uwagę przez SKO. Spółka wyjaśniła w tej mierze, że przed wybudowaniem kolektora kanalizacji deszczowej wody opadowe i roztopowe z okolic ulicy [...] w B. odprowadzane były starym, wadliwie funkcjonującym żelbetowym kanałem [...] z wylotem do naturalnego cieku wodnego dopływającego do potoku [...]. Kolektor ten był umieszczony poza pasem drogowym ul. [...] w B.. Z uwagi jednakże na zarurowanie odcinka ww. cieku wodnego przewodami o różnym materiale i średnicy, zasypanie rur ziemią oraz zły stan techniczny tego zarurowania, zaistniała konieczność przebudowy dotychczasowej kanalizacji deszczowej po nowej trasie. Projekt budowy tejże kanalizacji zakładał budowę kolektora o średnicy [...] oraz przykanalików od studni rewizyjnych do wpustów deszczowych - odwadniających odcinek ul. [...] w B. - w pasie drogowym ww. ulicy. Na poparcie swoich twierdzeń, iż w istocie przedmiotem sprawy są urządzenia stanowiące infrastrukturę związaną z zarządzaniem drogami Spółka przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt lV SA/Po 509/10. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 23 listopada 2016 r. pełnomocnik Spółki oświadczyła, że wniosek Spółki wskazywał, że chodzi o urządzenia niezwiązane z zarządzaniem drogą jedynie dlatego, że tylko taki druk formularza był dostępny. W istocie zatem wniosek ten był w tej części błędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn.. akt I OSK 1134/05. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., sygn.. akt II OSK 1004/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn.. akt SA/Kr 2342/92. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że wniesione przez Spółkę do SKO w B. pismo z dnia [...] r. nie obrazowało intencji strony w sposób klarowny, pozostawiając istotne wątpliwości co do charakteru wniesionego podania. W części nagłówkowej Spółka posługuje się bowiem wprawdzie zwrotem "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B.", a także wskazuje, iż wnosi o zmianę decyzji tej w zakresie ustalonych opłat, z dalszych wywodów wynika jednak, iż w istocie strona zmierza do zmiany dotychczasowego przedmiotu postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że wszczynając postępowanie administracyjne Spółka złożyła opatrzony pieczątką i podpisem Prezesa Zarządu wniosek zatytułowany "o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". We wniosku Prezes Zarządu przywołał w rubryce "[...] decyzję nr [...] z [...] r., która to decyzja udzieliła, na wniosek strony, zezwolenia na "lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi". Wbrew twierdzeniom sformułowanym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie w skardze, to zatem nie organ I instancji lecz sama Spółka w sposób jednoznaczny zakwalifikowała planowaną inwestycję jako niezwiązaną z potrzebami drogi. W konsekwencji organ I instancji w pełni uwzględniając wniosek strony udzielił jej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji deszczowej wskazując w nagłówku decyzji, iż jest to rozstrzygnięcie w sprawie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami. W punkcie drugim decyzji organ ustalił obligatoryjną opłatę, jak bowiem słusznie wskazuje Kolegium ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń z drogą nie związanych bez ustalenia prawem wymaganej opłaty (wyjątkiem jest przypadek z art. 40 ust. 6a ustawy, który jednak nie odnosi się do przedmiotowej sprawy). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka wywodzi jednak, iż w istocie planowana kanalizacja deszczowa wraz z wpustami deszczowymi "stanowi niewątpliwie urządzenia infrastruktury technicznej związane z potrzebami zarządzania drogami i służące utrzymaniu i ochronie tych dróg" (stanowisko takie Spółka podtrzymuje także w skardze, wskazując nadto, iż jej zdaniem przedmiotowa infrastruktura związana jest nie tylko z drogą i potrzebami związanymi z jej zarządzaniem lecz także z potrzebami ruchu drogowego). Tym samym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka wskazuje inny przedmiot postępowania administracyjnego niż określony w złożonym przez nią wniosku, w decyzji lokalizacyjnej oraz w decyzji organu I instancji udzielającej wnioskowanego zezwolenia. W efekcie Kolegium winno było wezwać stronę do jednoznacznego wskazania czy jej pismo istotnie stanowi odwołanie od uwzględniającej wniosek decyzji pierwszoinstancyjnej czy też w istocie, wskazując odmienny niż we wniosku przedmiot postępowania, Spółka wycofuje tym samym, bądź zmienia wniosek dotyczący umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (notabene w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik Spółki wskazała, że wniosek błędnie określał przedmiot sprawy). Kwestia ta uszła zapewne uwadze Kolegium, które pomimo powstałej w wyniku treści pisma istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony oraz wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z art. 63 § 2 k.p.a., nie ustaliło jednoznacznie charakteru wniesionego przez stronę podania. W konsekwencji rzeczywisty przedmiot sprawy jawi się niejasno, co może mieć decydujący wpływ na ocenę prawidłowości przyjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga bowiem ponownie, iż przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji było, zgodnie z ówczesnym wnioskiem, umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej nie związanej z drogą. Organ I instancji nie rozważał natomiast, albowiem Spółka wówczas intencji takiej nie objawiła, kwestii ewentualnego umieszczenia w tymże pasie urządzeń służących drodze i ruchowi drogowemu. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy administracyjnej. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien zatem jednoznacznie ustalić charakter wniesionego przez Spółkę pisma i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć przewidziane prawem czynności. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.