II SA/Gl 847/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał K. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na posesji przy ulicy [...] w C.. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i stała się ostateczna. Upomnieniem z dnia [...] r. doręczonym w dniu 30 października 2014 r. K. J. został wezwany do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji nr [...] w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. W dniu [...] r. wystawiony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. tytuł wykonawczy, a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. organ zdecydował o nałożeniu na zobowiązanego K. J. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 22.535,04 zł. W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 17 § 1, art. 119 § 2, art. 121 § 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na K. J. grzywnę w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że nałożono grzywnę z uwagi na długotrwałe uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku. Wyjaśnił, że wobec samowolnego wzniesienia obiektu grzywna jest w pełni zasadna. Dodał też, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. . Pismem z dnia 30 marca 2012 r. K. J. złożył zażalenie, w którym wniósł o wyznaczenie rozbiórki watry w okresie letnim oraz o uchylenie grzywny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec niewykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty, organ zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zastosowany środek prowadzić ma do wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. Dodatkowo podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania nałożonego obowiązku. Jednocześnie powtórzył, że wykonanie tego obowiązku może prowadzić do umorzenia nieuiszczonej grzywny. W odpowiedzi na powyższe postanowienie K. J. pismem z dnia 11 maja 2015 r. poinformował organ powiatowy, iż wiata została rozebrana w dniach 8 i 9 maja 2015 r., a w związku z powyższym wnosi o anulowanie nałożonej grzywny. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. przeprowadził kontrolę wykonania nałożonego obowiązku i stwierdził, że wiata zlokalizowana na posesji przy ulicy [...] w C. nie została rozebrana. Zostało zdjęte jedynie pokrycie dachu - płyta onduline, natomiast drewniana konstrukcja pozostała w niezmienionej, identycznej formie jak podczas poprzedniej kontroli. Do protokołu dołączono aktualne zdjęcie obiektu. W wyniku powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 18, art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowił odmówić zobowiązanemu - K. J. umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. nałożonej z powodu uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określnego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pomimo poinformowania o wykonaniu określonego w tytule wykonawczym obowiązku - rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty, wiata nie została rozebrana. Zdjęte zostało jedynie pokrycie dachowe, co nie oznacza rozbiórki wiaty, gdyż cała konstrukcja drewniana pozostała w dotychczasowej formie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W tym przypadku odmowa umorzenia grzywny jest zasadna gdyż obowiązek nie został wykonany. Potwierdza to wykonana dokumentacja zdjęciowa. W decyzji orzeczono bowiem rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty w całości, a nie tylko jej części - dachu. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. K. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Wnosząc o uchylenie nałożonej grzywny podał, że po otrzymaniu w dniu 4 maja 2015 r. postanowienia z dnia [...] r., w dniach 8 i 9 maja rozebrał natychmiast wiatę zgodnie z tytułem wykonawczym, o czym powiadomił Powiatowego Inspektora. Jego zdaniem, skoro nie ma dachu, to nie ma wiaty, a słupki z poprzeczkami to konstrukcja pod winogrona i inne rośliny pnące. Powstała zatem pergola stosowanie oddalona od działki sąsiada. Odmowa umorzenia grzywny to zemsta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. wobec zgłoszenia do Prokuratury. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazując na treść art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, iż podziela ustalenia organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nałożony obowiązek rozbiórki wiaty nie został wykonany. Istniejące wątpliwości co do wykonania tego obowiązku w związku z pismem skarżącego z dnia 11 maja 2015 r. zostały przez organ powiatowy w sposób należyty wyjaśnione. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy podkreślił,. że w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 29 § 1 zdanie 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że na tym etapie organ nie może już kwestionować prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej, określającej przedmiot podlegający egzekucji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. J. Cytując fragment pisma Prezydenta Miasta C. wskazał, że budowa przedmiotowej wiaty nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia właściwemu organowi, a decyzje organów nadzoru budowlanego są represją w stosunku jego osoby. W dalszej części skargi przedstawił swoją sytuację rodzinna podkreślając, że wiata miała służyć m.in. utrzymaniu w całości jego rodziny. Stwierdził, że działania organów podejmowane były z zawiści i zazdrości przez niedouczonych urzędników. Podkreślił, że obecnie istnieje pergola na kwiaty i inne rośliny pnące, a nie wiata. W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2015 r. wniósł o zasądzenie kosztów procesu. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całej rozciągłości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymał skargę oraz zawartą w niej oraz w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2015 r. argumentację. Wyjaśnił, że to co zostało stanowi wcześniejszą część wiaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Poza sporem pozostaje fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), nakazał K. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na posesji przy ulicy [...] w C. Bezsporny pozostaje także fakt, iż wobec niewykonania nałożonego wymienioną decyzją obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...]r. z dnia [...]r. zdecydował o nałożeniu na zobowiązanego K. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wskazując właśnie, że wiata została rozebrana, pismem z dnia 11 maja 2015 r. K. J. wniósł o "anulowanie proponowanej grzywny". Jednak przeprowadzone w dniu [...]r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. oględziny nieruchomości należącej do skarżącego potwierdziły jedynie zdjęcie pokrycia dachu z przedmiotowej wiaty - tzn. płyty onduline. Pozostała cześć dotychczasowej wiaty pozostała w stanie niezmienionym. Jak stwierdził organ w protokole sporządzonym tej kontroli - "drewniana konstrukcja pozostaje w identycznej formie jak podczas poprzednich kontroli.". Przyznaje to zresztą sam skarżący odpowiadając podczas rozprawy, iż "to co zostało z wiaty stanowi jej wcześniejszą część". Trzeba podkreślić, iż prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". Odnosząc się jednak do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy (czyli obiektu wykonanego w określonym miejscu). Za rozbiórkę wybudowanego w danym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07). W rozpatrywanej sprawie rozbiórką będzie zatem całkowite usuniecie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa we wskazanym miejscu wiaty. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola potwierdziła, że obiekt nie został rozebrany w całości. Potwierdzono jedynie zdjęcie dachu. Wprawdzie skarżący kwestionując te ustalenia podniósł, iż pozostała część to pergola, ale w myśl przywołanego już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – "w żadnym razie nie można przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt". Dalej w wyroku tym Sąd ten stwierdza, że "dochodzi wówczas wprawdzie do zmiany pierwotnych cech użytkowych obiektu, lecz zmiana taka nie tylko nie ma cech restytucyjnych, przywracających porządek prawny do poprzedniego stanu rzeczy, lecz w istocie jest kolejnym aktem samowoli budowlanej polegającej na przekształceniu materialnych skutków samowoli budowlanej w inny, dogodny dla sprawcy samowoli sposób, czego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności". Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nakazano rozbiórkę wiaty, czego skarżący nie wykonał, brak było podstaw do uznania wykonania obowiązku i w konsekwencji do umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. . Podzielić trzeba też stanowisko organu, iż na etapie postępowania egzekucyjnego organy nie mogą badać zasadności i legalności decyzji podlegającej wykonaniu. Nie może mieć także znaczenia fakt, iż w obecnym stanie prawnym budowa takiej wiaty nie wymaga zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem wykonania wskazanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.