II SA/Gl 847/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej p.b.), nałożył na inwestora wykonanych robót - R. B., obowiązek wykonania następujących robót budowlanych i czynności: wymianę połączeń odcinków rur instalacji gazowej, zgodnie z zaleceniami zawartymi w dokumentacji pt. "Opinia techniczna: dla wykonanej wewnętrznej instalacji gazu w zakresie pionu gazu na klatce schodowej, instalacji mieszkania nr 3, instalacji mieszkania nr 6, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G.", opracowanej w styczniu 2015 r. przez zespół projektowy: M. i Z. N., w celu doprowadzenia zrealizowanej instalacji gazowej do stanu zgodnego z przepisami, tj.: wymienić żeliwne kształtki gwintowane łączące przewody instalacji gazowej, poprowadzone przez pomieszczenie mieszkalne na kolanka hamburskie, łączone przy pomocy spawania lub wykonać przedmiotowe odcinki instalacji jako spawane - w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu podano m. in. że na terenie nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, 3-klatkowy, w całości podpiwniczony, o 5 kondygnacjach nadziemnych. Inwestycja dotycząca budowy instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w G. została zrealizowana na podstawie decyzji z dnia [...] r., nr [...]. W momencie wymiany instalacji gazowej w 2002 roku nowa instalacja została poprowadzona w całości przez pomieszczenie przedpokoju i kuchni. Część ścianek działowych została jednak rozebrana przez R. B. około 2003-2004 roku. Obecnie około 3m instalacji pozostaje w obrębie pomieszczenia mieszkalnego. Instalacja gazowa posiada łączenia gwintowane. Jakkolwiek rozbiórka ścian działowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, to w przedmiotowej sprawie stanowi ona przyczynę powstania nieprawidłowości w zakresie użytkowania instalacji gazowej, mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, tym samym stanowi przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. W związku z tym należało nałożyć ww. obowiązki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. B. Wskazała, że PINB podaje niezgodne ze stanem faktycznym informacje odnośnie istniejącej wentylacji budynku. Powinien mieć on urządzenia wentylacyjne w zakresie wynikającym z potrzeb użytkowych i funkcji poszczególnych pomieszczeń z zapewnieniem wymiany powietrza przewidzianej w normach. W budynku nie są zachowane żadne przepisy i normy. Nie uzyskała wyjaśnienia co do szeregu wątpliwości. Instalację gazową Spółdzielnia wykonała z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu wniesionego w terminie odwołania R. B. od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. nakładającej na inwestora R. B. obowiązek wykonania określonych robót: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu i wyznaczył nowy termin na dzień 31 sierpnia 2016 r. oraz 2) orzekł o utrzymaniu zakażonej decyzji w pozostałym zakresie w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Roboty budowlane związane z ścianami działowymi (niekonstrukcyjnymi) nie stanowią przebudowy obiekty budowlanego lub jego części, jednak konsekwencją powyższych robót jest naruszenie warunków technicznych dotyczących instalacji gazowych. Jak ustalono w czasie postępowania wyjaśniającego przedmiotowa instalacja gazowa przebiega obecnie przez pomieszczenie przedpokoju pod stropem, a następnie – w związku z likwidacją ścianki działowej – przez pomieszczenie mieszkalne (pokój dzienny) w jego narożniku oraz ponad zabudowaną szafą, gdzie jest zasłonięta częścią płyty meblowej. W obrębie pomieszczenia kuchni instalacja prowadzona jest na zewnątrz wzdłuż ściany na styku z sufitem z obejściem pionu kominowego. Narusza to § 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Przez pokój dzienny nie może przebiegać instalacja gazowa posiadająca połączenia gwintowane. Na powyższą nieprawidłowość wskazuje również opinia techniczna. Słuszne było zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R. B., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 §1, §3 i § 4 k.p.a., art. 78 §1 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niezebranie wszystkich dowodów niezbędnych w sprawie, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło WINB oraz PINB do wydania błędnych decyzji administracyjnych, a także naruszenie § 3 pkt 10 i pkt 11, § 163 ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organy administracji publicznej ustalając stan faktyczny, nie wiadomo na podstawie jakich okoliczności, uznały że część instalacji gazowej przebiega przez pomieszczenie mieszkalne. Zlikwidowana została ścianka działowa oddzielająca pokój dzienny od drugiego członu przedpokoju, co znacząco ułatwia poruszanie się po mieszkaniu, a instalacja gazowa pozostała nienaruszona. Nie ulega również wątpliwości, że jedynym celem zburzenia ścianki działowej była poprawa komunikacji, co ma szczególne znaczenie w przypadku skarżącej, która jest osobą niepełnosprawną. Jeżeli jednocześnie instalacja gazowa pozostała nienaruszona, to nadal posadowiona jest w pomieszczeniu pomocniczym. Błędne ustalenia faktyczne w tej materii skutkowały nieuzasadnionym zastosowaniem w stosunku do skarżącej zakazu z § 164 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Skarżąca nie była inwestorem instalacji gazowej, a jej roboty budowlane (wyburzenie ścianki działowej) nie naruszyły w najmniejszym stopniu tej instalacji. Logiczną konsekwencją ustaleń organów, w celu uzyskania stanu zgodnego z prawem, powinno być przywrócenie stanu poprzedniego, a więc odtworzenie ścianki działowej. W opinii technicznej brak jest też poświadczenia, iż M. N. posiada uprawnienia do wykonywania tego typu opinii w zakresie instalacji gazowej. Dołączone do opinii poświadczenie co do uprawnień Z. N. dotyczy jedynie pozwolenia na kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie wytwarzania konstrukcji elementów instalacji oraz ocenianie i badanie stanu technicznego instalacji sanitarnych. Ponadto uprawnienie to dotyczy jedynie budownictwa osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zastosowana przez organy nadzoru procedura naprawcza z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. dotyczy robót budowlanych prowadzonych m. in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Bezspornym jest, że roboty polegające na przebudowie instalacji gazowej zostały wykonane nie przez skarżącą, ale przez Spółdzielnię "A", jako inwestora. Skarżąca z kolei, co również jest bezsporne, dokonała rozbiórki przedmiotowych ścianek działowych. Należy zatem podzielić stanowisko zawarte w skardze, że jeśli organ uważał, iż roboty wykonane przez skarżącą doprowadziły do stanu instalacji gazowej niezgodnego z prawem, miał możliwość – co do zasady – orzeczenia przywrócenia do stanu poprzedniego, nawet jeśli roboty te nie wymagały pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Nawet jednak tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zmieni faktu, że zaniechano oceny, czy same prace związane z przebudową instalacji gazowej, były prawidłowe i zgodne z zatwierdzonym projektem. Organ miał bowiem do dyspozycji projekt przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej. Wskazano tam w punkcie 1.2.4.: "Wewnętrzną instalację gazową należy wykonać z rur stalowych czarnych bez szwu wg PN(...) łączonych przez spawanie." WINB tymczasem na stronie 3 decyzji stwierdza: "(...) bezspornym jest, że przez pokój dzienny lokalu nr 6 nie może przebiegać instalacja gazowa posiadająca połączenia gwintowane." Przy tym w protokole oględzin z 28 maja 2014 r. stwierdzono: "Około 3m instalacji pozostaje w obrębie pomieszczenia mieszkalnego. Instalacja wykonana jest z rur stalowych skręcanych." Także w opinii Z. N. (s. 5 dokumentu) wskazuje się, że połączenia wykonano za pomocą żeliwnych kształtek gwintowanych, co należy – wg biegłej – zmodyfikować i wykonać połączenia spawane. Wszystko to mogłoby świadczyć o wadliwym, niezgodnym z zatwierdzonym projektem budowlanym, wykonaniem robót dotyczących przebudowy instalacji gazowej. Połączenia spawane, a gwintowane (skręcane), to nie to samo. Skarżąca nie była tu inwestorem, została natomiast zobowiązana do modyfikacji instalacji gazowej i doprowadzenia do stanu odpowiadającego prawu. Sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 p.b., należy uznać za wyjątkowe i mające miejsce, gdy wykonane lub wykonywane roboty musiałyby spowodować poważne naruszenie przepisów p.b., w tym techniczno-budowlanych, przeciwpożarowych lub innych przepisów prawa administracyjnego. W związku z powyższym ustalenia organów nadzoru budowlanego muszą być poczynione na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i ocenionego materiału dowodowego (zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. – zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 390/16). W związku z tym nie jest też obojętne, kto zostanie obciążony tego rodzaju obowiązkami (art. 52 p.b.). Z powyższych powodów nie ma większego znaczenia argumentacja dotycząca wadliwego zastosowania przez organy § 3 pkt 10 i pkt 11, §163 ust. 2-4 oraz § 164 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku. Są to bowiem kwestie wtórne, a istotą jest, czy skarżąca, jako osoba, która nie była inwestorem w zakresie wykonywania i przebudowy instalacji gazowej, a jedynie rozebrała ściankę działową, powodując zmianę parametrów charakterystycznych dla samej instalacji, może być adresatem decyzji, jaka została wydana przez PINB i utrzymana w mocy przez WINB. Zdaniem Sądu motywy organów w tym zakresie i same rozstrzygnięcia nie załgiwały na aprobatę, pomijając wyżej wymienione, a istotne okoliczności stanu faktycznego. Nie można natomiast podzielić zarzutu co do braku uprawnień osoby wydającej opinię w sprawie, czyli Z. N. Uprawnienia jej zostały potwierdzone w piśmie z Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r., które zostało dołączone do sprawy. Współpraca przy sporządzaniu opinii z inną osobą jest tu bez znaczenia, jako że dokument ten posiada podpis osoby mającej odpowiednie kwalifikacje. W zakresie zarzutu braku realności terminu wykonania prac wskazać należy, że decyzje ostateczne co do zasady są wykonywane bez względu na to, czy zostaną zaskarżone do sądu, czy nie, chyba że nastąpi wstrzymanie ich wykonania (art. 16 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 61 §1 – 3 p.p.s.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokładnie przeprowadzić postępowanie w zakresie zgodności inwestycji polegającej na przebudowie instalacji gazowej z projektem i decyzją go zatwierdzającą, po czym należy dokonać kwalifikacji odstępstw i ewentualne obowiązki nałożyć na właściwy podmiot. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.