II SA/Gl 848/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia własności pojazdu oddala skargę. Pismami z dnia 4 sierpnia 2012 r. W. J., prowadzający działalność gospodarczą pod firmą Pomoc Drogowa Ratownictwo Drogowe P.H.U. "A" powiadomił Prezydenta Miasta C. o nieodebranych 59 pojazdach w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W każdym z pism odrębnie wskazano usunięty pojazd. Pismem przewodnim z tej samej daty W. J. zwrócił się o podjęcie przez ten organ stosownych działań wynikających z jego uprawnień. W odpowiedzi organ poinformował, że pojazdy wskazane w powyższych powiadomieniach zostały usunięte w okresie, w którym przejmowaniem pojazdów zajmowały się właściwe urzędy skarbowe. Urzędy te po otrzymaniu takich powiadomień wydawały decyzję o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Powiadomienia zostały zatem błędnie przekazane do Prezydenta Miasta C. Wyjaśniono również, że zgodnie z obecnie obowiązującym trybem postępowania, do Urzędu Miasta C. została przekazana przez Policję dokumentacja dotycząca usunięcia z drogi dwóch pojazdów, w odniesieniu do których zostały także złożone do sądu wnioski o orzeczenie ich przepadku na rzecz Gminy. W. J. zwrócił się do organu o wydanie w sprawie decyzji lub postanowienia, wskazując, że tylko taka forma podlega zaskarżeniu do wyżej instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia pojazdów pozostających na parkingu strzeżonym "A" nieodebranych przez właścicieli w ustawowym terminie. Postanowienie to na skutek zażalenia W. J. zostało uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 19 stycznia 2013 r. W. J. doprecyzował zakres żądania, wskazując, że jego wniosek dotyczy: - przejęcia na rzecz Gminy 59 pojazdów wymienionych w powiadomieniach załączonych do pisma z dnia 4 sierpnia 2012 r. - przyznania wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad 59 pojazdami za cały okres dozoru; - wydania w tym zakresie decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia powyższego żądania. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania W. J. wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i sprawowanie dozoru nad 57 pojazdami pozostającymi na należącym do niego parkingu. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwanej k.p.a.) w związku z art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Gminy 57 pojazdów wymienionych w powiadomieniach załączonych do pisma z dnia 4 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał na regulację art. 130 a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ponosząc, że brak jest przepisów prawa materialnego dających podstawę do rozpatrzenia przedmiotowego żądania w trybie administracyjnym. Obowiązujące przepisy nie przewidują przejęcia pojazdów na rzecz Gminy poprzez orzeczenie w drodze decyzji konstytutywnej czy też stwierdzenia takiego przejęcia w drodze decyzji deklaratoryjnej. Przejęcie pojazdu następuje bowiem na podstawie prawomocnego postanowienia sądu. W zażaleniu na to postanowienie W. J. zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym to Starosta (odpowiednio Prezydent Miasta) jest uprawniony do złożenia wniosku o przepadek pojazdu, a nie podmiot prowadzący parking. Zasadnie zatem poinformował on Prezydenta Miasta C.. o przechowywanych pojazdach, zaś organ winien jak najszybciej zgromadzić niezbędną dokumentację dla sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło tego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na regulację art. 61 a § 1 k.p.a. ponosząc, że jedną z samodzielnych i niezależnych przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających jego wszczęcie, wśród których organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przywołał sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Ponadto, gdy sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego przyjąć należy zatem, że inną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o delegację zawartą w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 14 stycznia 2000 r. rozporządzenie w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół pojazdów (Dz.U. z 2000 r. Nr 5 poz. 64 ze zm.), obowiązujące od 12 lutego 2000 r. do 11 września 2002 r. Następnie na podstawie art.1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 129 poz. 1444) do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodano art. 130 a, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 130 a ust. 10, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 czerwca 2009 r. pojazd usunięty w trybie określonym w art. 130 a ust. 1 lub 2 tej ustawy i nieodebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia był uznawany za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z Konstytucją RP i z dniem 4 września 2010 r., art. 130 a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowi, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 lub ust. 2 tej ustawy, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne było wszczynane w stanie prawnym, gdy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie po stronie starosty istnieje obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku nieodebranego pojazdu, a przejęcie pojazdu przez powiat następuje na mocy orzeczenia sądu powszechnego. Starosta nie występuje zatem w charakterze organu administracyjnego i brak jest przepisu prawa, który upoważniałby do rozstrzygania w tej sprawie w formie aktu administracyjnego, tym samym postępowanie nie powinno być wszczęte. Rozważając natomiast kwestię, czy pojazdy usunięte z drogi przed nowelizacją art. 130 a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, podlegają obecnej procedurze przepadkowi na rzecz powiatu, po uprzednim wydaniu orzeczenia w tej materii przez sąd powszechny, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pojazdy usunięte z drogi przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 2002 r. i nieodebrane przez osobę uprawnioną, z dniem 1 lipca 2002 r. uznaje się za porzucone z zamiarem wyzbycia się. Tym samym pojazdy usunięte w ramach uprawnień nadanych określonym organom na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, a które nie zostały odebrane, podlegały regulacji art. 130 a tej ustawy. Ustawa nowelizująca art. 130 a ustawy- Prawo o ruchu drogowym uregulowała status pojazdów, które zostały usunięte przed datą wejścia w życie zmiany powyższego przepisu, a nie upłynął termin pozwalający na pozbawienie podmiotu uprawnionego tytułu własności do pojazdu, a także pojazdów co do których zostało wszczęte, a nie zakończone, postępowanie przez naczelnika urzędu skarbowego w przedmiocie wydania decyzji o jego przepadku na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z nią pojazdy, co do których nie orzeczono przepadku na rzecz Skarbu Państwa podlegają nowym uregulowaniom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. J., wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...], uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie jest przedwczesna. Podał, że ma świadomość, że brak pełnej dokumentacji powoduje, że organ nie może wystąpić z wnioskiem o przepadek pojazdu na rzecz Gminy czy Powiatu, lecz uważa, że organ ma możliwość wyznaczenia odpowiedniego terminu do załatwienia sprawy. Skarżący zaznaczył, że nie jest uprawniony do wystąpienia do sądu z wnioskiem o przypadek pojazdów, zaś organ winien dążyć do ich jak najszybszego odbioru. Wskazał również, że organ uznając się za niewłaściwy w sprawie winien jego wniosek przekazać organowi właściwemu, czyli Staroście. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta C. nie może w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnąć o przepadku pojazdu na rzecz reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego, co nie wynika z niewłaściwości tego organu, lecz z uwagi na brak podstawy prawnej, która nadawałaby takie uprawnienie jakiemukolwiek organowi administracyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Gminy 57 pojazdów wymienionych w powiadomieniach załączonych do pisma W. J. z dnia 4 sierpnia 2012 r. nie narusza bowiem prawa materialnego, ani nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) , dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., która pozwala organowi administracji publicznej na wydanie postanowienia tej treści, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przesłanki te mają charakter samodzielny i niezależny od siebie. Ta druga przesłanka nie została w ustawie skonkretyzowana, lecz w jej ramach, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, mieścić się będą z pewnością sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już w niej rozstrzygnięcie bądź też w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji powołały się właśnie na tę drugą ze wskazanych przesłanek dowodząc, że brak jest przepisu prawa administracyjnego, który upoważniałby do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w formie aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Odnosząc się do tej argumentacji, wyjaśnić należy, w ślad za organem odwoławczym, że na podstawie art.1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 129 poz. 1444) do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) dodano art. 130 a, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 130 a ust. 10, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 czerwca 2009 r. pojazd usunięty w trybie określonym w art. 130 a ust. 1 lub 2 tej ustawy i nieodebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia był uznawany za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Jednakże wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 (Dz.U. z 2008 r. Nr 100, poz. 649) Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z Konstytucją RP i z dniem 4 września 2010 r. art. 130 a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowi, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 lub ust. 2 tej ustawy, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne było wszczynane w stanie prawnym, gdy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Zasadnie także organ ten szukając odpowiedzi na pytanie, czy pojazdy usunięte z drogi przed nowelizacją art. 130 a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, podlegają obecnej procedurze przepadku na rzecz powiatu, po uprzednim wydaniu orzeczenia w tej materii przez sąd powszechny, odwołał się do norm intertemporalnych, w oparciu, o które wskazał, że pojazdy usunięte z drogi pod rządem obecnie obowiązującej ustawy – Prawo o ruchu drogowym (tj. po 1 stycznia 1998 r.) podlegają regulacji obecnie obowiązującego art. 130 a ust. 10 tej ustawy. Kolegium prawidłowo zatem podało, że starosta jest właściwy do wystąpienia w sprawie do sądu o wydanie orzeczenia stwierdzającego przepadek pojazdów wymienionych w powiadomieniach załączonych do pisma W. J. z dnia 4 sierpnia 2012 r. Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na fakt, że starosta (odpowiednio prezydent miasta) nie może w drodze decyzji administracyjnej, rozstrzygnąć o przepadku pojazdu na rzecz reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego, a tego domagał się skarżący, doprecyzowując pismem z dnia 19 stycznia 2013 r. zakres swego żądania. Wobec powyższego zasadnie uznały organy orzekające, że nie istnieje podstawa materialnoprawna do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na rzecz Gminy 57 pojazdów wymienionych w powiadomieniach załączonych do pisma W. J. z dnia 4 sierpnia 2012 r. To zaś w świetle treści art. 61 a § 1 k.p.a. dawało podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W oparciu o treść zażalenia oraz skargi W. J. należy uznać, że skarżący ma wiedzę na temat obecnie obowiązującej procedury przepadku na rzecz powiatu wskazanych przez niego pojazdów. Wskazuje on bowiem, że nie jest uprawniony do wystąpienia w tej materii z wnioskiem do sądu, lecz uprawnienie to przysługuje staroście (odpowiednio prezydentowi miasta). W istocie zarzuca on organowi pierwszej instancji opieszałość w gromadzeniu dokumentacji niezbędnej dla sądu. W świetle przedstawionych rozważań niezasadny okazał się zatem zarzut skargi, zgodnie z którym wydane w sprawie postanowienie jest przedwczesne, z uwagi na konieczność zgromadzenia pełnej dokumentacji. Jej zgromadzenie nie otwierałoby bowiem organowi drogi do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że brak było również podstaw do przekazania sprawy organowi właściwemu, gdyż nie jest to sprawa administracyjna. Brak jest podstawy, która nadawałaby uprawnienie do wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia jakiemukolwiek organowi administracyjnemu. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlega oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.