II SA/Gl 849/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi O. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uznające za niezasadną skargę na pracownika w sprawie wypięcia z akt sprawy wybranych dokumentów oddala skargę. Pismem z 10 lutego 2014 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał, zgodnie z art. 232 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. skargę O. P. na pracownika Inspektoratu Nadzoru Budowlanego B. – M. Z.. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 232 § 2 w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego rozstrzygania jest skarga na pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. M. Z., w zakresie dotyczącym m.in. wypięcia z akt sprawy wybranych dokumentów oraz sporządzenia dopisku "nieprawda" na piśmie z dnia 24 stycznia 2000r. Wyjaśnił, że w trakcie postępowania ustalono, iż postępowanie w aktach którego dostępne było pismo z dnia 24 stycznia 2000 r. zakończone zostało decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. w sprawie okien znajdujących się w ścianie budynku przy ulicy [...] 1, usytuowanego w granicy posesji – działki nr [...] w W. przy ulicy [...] 2. Pismo to było częścią akt tego postępowania. Wobec upływu czasu oraz zważając na fakt, iż osoby prowadzące tamto postępowanie nie są już dziś pracownikami organu, trudno obecnie odnieść się do dopisku "nieprawda" na tym piśmie i zinterpretować czego ów dopisek dotyczy. Organ wyjaśnił, że wymieniona we wniosku M. Z. nie miała nic wspólnego prowadzonym wówczas postępowaniem, a pracownikiem Inspektoratu jest od września 2003 r. Z uwagi na brak celowości, niezasadnym jest także, aby dokonywała ona jakichkolwiek dopisków oraz by wypinała z akt sprawy przedmiotowego postępowania wybrane (bliżej nie określone) dokumenty. Odnosząc się do przesłanej kserokopii protokołu z dnia 3 lutego 2014 r. z przyjęcia ustnie wniesionego do protokołu podania dotyczącego wypięcia przez M. Z. z akt sprawy w 2005 r. dokumentów dotyczących wywozu nieczystości z szamba, organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie szamba zlokalizowanego na posesji przy ulicy [...] 2 w W. toczyło się na przestrzeni lat 2000- 2012 i zakończyło się rozbiórką tego szamba. Postępowanie prowadzone było kolejno przez trzech inspektorów, w tym przez M. Z. od roku 2005 r. W aktach tej sprawy – zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 863/12 znajdują się m.in. kserokopie rachunków z lat 2002 – 2005 za wywóz nieczystości z tego szamba z oryginalnymi pieczątkami potwierdzającymi datę wpływu do tut. Inspektoratu – tzn. 28 listopada 2005 r. Kserokopie te były i są nadal częścią akt sprawy zakończonego postępowania. Uwzględniając powyższe okoliczności skargę na pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. – M. Z. w sprawie wypięcia z akt wybranych dokumentów oraz sporządzenia dopisku "nieprawda" na piśmie z dnia 24 stycznia 2000 r. - uznano za niezasadną. Postanowienie to opatrzone zostało pouczeniem o przysługującym stronie zażaleniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Pismem z dnia 18 marca 2014 r. O. P. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, iż nie otrzymała pisma powołanego przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniła, że wniosła skargę do Starosty [...] o wyłączenie D. W. i M. Z. z prowadzenia sprawy dotyczącej posesji nr 2, a mimo to osoby te prowadziły dalej postępowania. Podkreśliła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przyjaźnił się z właścicielami posesji nr 2 przy ulicy [...] w W., a M. Z. często tam przyjeżdżała. Dodała, że przesłane przez Powiatowego Inspektora akta przeglądała w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i wówczas napotkała kserokopię pisma z dnia 24 stycznia 2000 r., które było pomazane tuszem, a na stronie 3 dopisano wyraz "nieprawda". W jej ocenie wyraz ten był dopisany przez M. Z., która prowadziła tę sprawę w organie powiatowym. Wymienione pismo wraz z dopisanym słowem "nieprawda" widziała też inna pracownica Inspektoratu. Gdy pojawiła się w organie kolejnego dnia i ponownie przeglądała akta sprawy – pisma już nie było, zostało wtedy wyciągnięte z akt. W dalszym ciągu swego zażalenia odniosła się do sprawy garaży i budynków gospodarczych na posesji nr 2 przy ulicy [...] w W., wyrażając niezadowolenie z załatwienia tej sprawy. Wskazała też, że podczas przeglądania akt sprawy wraz z córką napotkała podpięte kserokopie zapłaty za zużycie wody pitnej oraz podatku od nieruchomości, a opisane były, że są to dowody za opróżnianie szamba. Pytana na tę okoliczność M. Z. zabrała te akta i wypięła z nich wspomniane rachunki, przyznając, że to ona tak je opisała. W aktach tych nie można było spotkać innych dowodów dotyczących opróżniania szamba. Podniosła, że to M. Z. wydała decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą umorzono postępowanie w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe na posesji przy ulicy [...] 2, na podstawie ustaleń, że szambo jest szczelne, a nieczystości są regularnie opróżniane (w oparciu o złożone rachunki). Dodała, że takich korzystnych dla właścicieli posesji przy ulicy [...] 2 w W. rozstrzygnięć było więcej. W jej ocenie powoływanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na fakt, że nie pracują już osoby, które prowadziły poprzednie postępowania jest bez znaczenia dla sprawy, gdyż dokumenty w aktach powinny pozostać, a nowy pracownik winien rozpatrzyć sprawę w oparciu o całą zgromadzoną dokumentację. W dalszym ciągu pisma O. P. zarzuciła pracownikom Inspektoratu działania nie uwzględniające wielu podnoszonych przez nią okoliczności w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego starego szamba. Dodała też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. był ukarany za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co jednak nie wpłynęło na zmianę jego działania. Podniosła, że wskutek znajomości właścicieli posesji przy ulicy [...] nr 2 w W. z pracownikami organu powiatowego rozstrzygnięcia były dla nich korzystne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność zażalenia O. P.. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że Kodeks postępowania administracyjnego ogranicza prawa zażalenia do postanowień, których zaskarżalność została expressis verbis uregulowana w przepisach tego Kodeksu. Art. 141 § 1 stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi", co oznacza, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w Kodeksie. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. W niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność o charakterze przedmiotowym, czyli obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji. Organ podkreślił przy tym, że środka zaskarżenia nie można domniemywać. Wyjaśnił, że sprawa prowadzona była w trybie art. 232 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zaskarżenia takiego postanowienia do organu wyższej instancji. Organ dodał, że analogicznie sprawa wygląda w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie w sprawie wyłączenia bądź odmowy wyłączenie pracownika). Strona może kwestionować takie postanowienie w drodze odwołania od decyzji wydanej w danej sprawie (art. 142 Kodeksu). Reasumując organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia. Skoro więc zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia wskazane w Kodeksie, a do takich nie zalicza się postanowień dotyczących skargi na pracownika, to ponad wszelką wątpliwość organ zmuszony był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem O. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W rozwinięciu skargi opisała jeszcze raz toczące się przed Powiatowym i Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania, wskazując na, jej zdaniem, nieprawidłowe działania organów. Powtórzyła jeszcze raz zarzuty zgłaszane w zażaleniu, opisując i odnosząc się do prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego kolejnych postępowań. Domagała się też przeprowadzenia ekspertyzy grafologicznej, podkreślając, że akta w sprawie powinny stanowić całość i nic nie powinno być z nich nic usuwane. Wyraziła swoje niezadowolenie z powodu niewyjaśnienia przez organy podnoszonych przez nią wątpliwości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, iż zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, do których nie zalicza się postanowień dotyczących skargi na pracownika. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. skarżąca wnosząc jak w skardze, zakwestionowała zachowanie pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., domagając się jej ukarania i pociągnięcia do odpowiedzialności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez O. P. na postanowienie uznające jej skargę na pracownika organu za niezasadną. Wyjaśnić przyjdzie, że złożona przez O. P. skarga na pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. - M. Z. rozpatrywana była w trybie wskazanym w rozdziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma pewne tylko cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego - wnioskodawcy, a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma też toku instancji ani środków zaskarżenia. Jest to więc postępowanie jednoinstancyjne, którego zakończenie nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego czy zażaleniowego. Na działanie administracji publicznej w trybie skarg nie rozciąga się też kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie O. P. podczas wizyty w dniu 4 lutego 2014 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. złożyła do protokołu wniosek o "wyciągniecie konsekwencji służbowych względem Pana W. i Pani Z. w zakresie wyciągania dokumentów z akt oraz wkładania do nich dokumentów korzystnych dla Pani M. i Pana Z.". Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlany przekazał na podstawie art. 232 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał skargę na pracownika – M. Z. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. celem jej załatwienia. Organ pierwszej instancji załatwił sprawę – wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] r. uznające skargę za niezasadną. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśnił motywy prawne i faktyczne swego rozstrzygnięcia. Dodatkowo opatrzył to postanowienie pouczeniem o przysługującym stronie zażaleniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wprawdzie jak wynika z treści art. 238 przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego właściwy organ rozstrzygając taką skargę zawiadamia jedynie zainteresowaną osobę o sposobie załatwienia skargi, a zawiadomienie to stanowi czynność materialno-techniczną i powinno zawierać niezbędne wyraźnie wymienione informacje, czyli oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, a zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno ponadto zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, to trzeba przyznać, że wymienione powyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., pomimo mylącej nazwy, zawiera wszystkie wymienione w cytowanym przepisie dane. Zatem pomimo błędnego nazwania tego rozstrzygnięcia postanowieniem, w istocie rozstrzygnięto w sprawie skargi O. P. Jak wskazano powyżej postępowanie w tym trybie nie przewiduje trybu instancyjnego tzn. środków zaskarżenia. Zatem nawet błędne pouczenie o przysługującym stronie takim prawie nie może stanowić o takiej możliwości zakarżenia, podczas gdy przepisy takiego prawa nie przewidują (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt IVSA/Wa 1926/06, Lex 302407). Ponadto nawet gdyby przyjąć, że postępowanie w sprawie skargi O. P. przed organem pierwszej instancji winno zakończyć się wydaniem postanowienia, to w tym przypadku w pełni należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ drugiej instancji. Zażalenie jako zwyczajny, samodzielny środek zaskarżenia przysługuje tylko na niektóre postanowienia. W myśl art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi". W zamkniętym katalogu nie przewidziano zażalenia na postanowienie, o którym mowa w niniejszej sprawie. Konkludując należy stwierdzić, że wobec niedopuszczalności zażalenia w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy przesłanek niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, a do przesłanek takich zaliczyć należy m.in. nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym- np. działanie organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno- techniczną) czy niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, organ ten prawidłowo rozstrzygnął wydając postanowienie na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Na marginesie należy zauważyć, że kontrola Sadu ograniczyła się jedynie do rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Jak wskazano bowiem powyżej kontrola sądowa nie obejmuje postępowania prowadzonego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierując się powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.