II SA/Gl 849/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1049/2024/7714 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr [...]. Przedmiotem skargi B. J. (Strona, Skarżąca) wniesionej w dniu 5 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. (organ pierwszej instancji) nr [...] z dnia 4 kwietnia 2024 r. o odmowie przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. K. (osoba wymagająca opieki). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony dnia 7 marca 2024 r. W toku postępowania ustalono, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. nr [...] zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności (ze wskazaniem, że orzeczenie wydano na stałe), decyzją z dnia 9 marca 2022 r. nr [...] przyznano Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 20 września 2021 r. do 30 listopada 2023 r., natomiast z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie wynika, że stan zdrowia matki Strony wymaga stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, w tym wsparcia w zakresie sprawności ruchowej i pielęgnacji, pomocy przy spożywaniu posiłków, przy rehabilitacji, podawaniu leków, podnoszeniu z łóżka, porusza się przy pomocy balonika, ale chód jest niepewny, miewa zawroty głowy, stan zdrowia osoby wymagającej opieki wyklucza podjęcie zatrudnienia przez Stronę, opieka sprawowana jest przez znaczną część doby. Strona nie jest zatrudniona ani zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W tym stanie faktycznym organ decyzją nr [...] z dnia 4 kwietnia 2024 r., wydaną w oparciu o art. 17, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) oraz art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), odmówił Stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołując podstawę prawną rozstrzygnięcia podkreślił regulację art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zauważając, że na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, zatem w ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja została doręczona w dniu 8 kwietnia 2024 r. W złożonym w ustawowym terminie odwołaniu Strona zwróciła uwagę, że organ błędnie przyjął niespełnienie przesłanki art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem pominął uznanie niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/14. Odwołująca się wskazała również, że stosownie do art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym powinna nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "na starych zasadach", gdyż złożyła wniosek o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia i złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ponadto podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji organ zawarł wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania świadczenia, a nie odmowy jego przyznania, oraz oświadczyła, że matka Strony wymaga stałej opieki przy wszystkich czynnościach dnia codziennego, w związku z tym Strona nie podejmuje pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, opisaną na wstępie decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/1049/2024/7714 z 16 maja 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, a następnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o przepisy, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2023 r. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie mają zastosowania przepisy przejściowe art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym dotyczące ochrony praw nabytych, ponieważ Strona nie uzyskała uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. Na mocy decyzji Kolegium nr [...] strona miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 20 września 2021 r. do 30 listopada 2023 r. Po przywołaniu brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2024 r., organ odwoławczy stwierdził, iż Stronie nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia z uwagi na wiek osoby niepełnosprawnej, tj. powyżej 18 roku życia (matka Strony urodziła się w [...] roku). Decyzja została doręczona w dniu 20 maja 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, wnosząc w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła zarzuty naruszenia: - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, - art. 63 ust. 1-3 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez nieuwzględnienie zapisów ustawy zawartych w ust. 3, - art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2023 r., poz. 2768) poprzez niepodjęcie działań z urzędu, o których stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy, - art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 61 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie kluczowych kwestii odnoszących się do terminu złożenia nowego wniosku o uzyskanie stopnia niepełnosprawności oraz do wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że osoba wymagająca opieki cierpi na liczne schorzenia: choroba [...]. Na mocy orzeczenia z [...] r. została zaliczona do grona osób niepełnosprawnych, ktore było ważne do 30 listopada 2023 r. W dniu 20 listopada 2023 r. matka Skarżącej złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i w dniu [...]r. ponownie zostało wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Następnie w dniu 7 marca 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, iż organ był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przedłużenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na postawie art. 1 i art. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. W ocenie Skarżącej, gdyby takie działanie podjęto nie byłoby mowy, że nie została spełniona norma wyrażona w art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym. Skarżąca końcowo podkreśliła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym oraz art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu dotychczasowym), gdyż pominął prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Mając na uwadze powyżej zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji wyjaśniając przyczynę odmowy wskazał na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, przywołując przy tym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnotowania wymaga, iż przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. W odniesieniu do zarzutu skargi, wyjaśnić jednak należy, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stał się podstawą wydania decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Skarżąca nie uzyskała uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r., a w rezultacie w sprawie nie mają zastosowania przepisy przejściowe art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym dotyczące ochrony praw nabytych. W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy zalega orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wydane dnia [...]r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. Nr [...], na wniosek złożony w dniu 20 listopada 2023 r. (karta nr 6 akt administracyjnych). Małżonek osoby wymagającej opieki zmarł w dniu [...] r. (karta nr 4 akt administracyjnych). Stosownie do niekwestionowanych okoliczności, decyzją z dnia 9 marca 2022 r. nr [...] przyznano Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 20 września 2021 r. do 30 listopada 2023 r., w oparciu o poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności ważne do 30 listopada 2023 r. W dniu 7 marca 2024 r. Skarżąca ponownie złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (karta nr 16 akt administracyjnych). Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma data upływu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Otóż w okresie epidemii i stanu zagrożenia epidemicznego, a także po ich odwołaniu, ustawodawca w poszczególnych aktach rangi ustawowej przedłużał ważność takich orzeczeń na dalszy okres, który był warunkowany właśnie datą utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uwzględniając, iż uprzednie orzeczenie osoby wymagającej opieki o stopniu niepełnosprawności było ważne do dnia 30 listopada 2023 r., odwołać się należy do art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści tego przepisu orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, 173, 240, 852, 1234 i 1429), które zachowało ważność na podstawie art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 852 i 1429) w brzmieniu dotychczasowym, albo którego okres ważności upłynął po dniu 5 sierpnia 2023 r. i przed dniem 30 września 2024 r., zachowuje ważność do dnia 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Skoro więc ważność orzeczenia osoby wymagającej opieki przewidziana była do dnia 30 listopada 2023 r., to zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy, uległa przedłużeniu z mocy prawa do 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności stanie się ostateczne. Na skutek wniosku z dnia 20 listopada 2023 r., w dniu 23 lutego 2024 r. zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Akta sprawy nie pozwalają na ustalenie jego ostateczności. Z faktem tym wiążą się określone obowiązki dla organów administracji, które określone zostały w art. 4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Mianowicie, zgodnie z brzmieniem tej regulacji, decyzje, na mocy których przyznano prawo do uzależnionych od niepełnosprawności świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zasiłków dla opiekunów albo świadczeń lub dodatków na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej, wydane na podstawie orzeczeń o niepełnosprawności albo orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, których okres ważności uległ przedłużeniu na podstawie art. 1, zmienia się w zakresie okresu, na jaki przyznano prawo do tych świadczeń, zasiłków albo dodatków, z uwzględnieniem określonego w art. 1 terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 4 ust. 1). Postępowanie w sprawie zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. Przepisów art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. nie stosuje się (art. 4 ust. 2). Wobec powyższego stwierdzić należy, że Skarżąca uprawniona jest do świadczenia za okres od 1 grudnia 2023 r. do dnia ustalonego stosownie do przywołanego przepisu art. 4 ust. 1 - terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z uzasadnienia decyzji wydanych w toku instancyjnym kontrolowanej sprawy wywieść należy, że niewątpliwie uchybiono obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Przede wszystkim dopełni obowiązku z art. 4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Organ winien również w sposób bezsporny ustalić datę ostateczności nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd zauważa również, że w aktach sprawy powinna pozostawać decyzja z dnia 9 marca 2022 r. nr [...] oraz uprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którego ważność uległa przedłużeniu. W rezultacie kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę przez organ wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).