II SA/Gl 85/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie NSA Łucja Franiczek (spr.), WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 08 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Ć. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. J. pozwolenia na wykonanie prac adaptacyjnych oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego przy ul. A w K. z przeznaczeniem na bar [...], nakładając nadto na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania M. Ć. i J. Ć. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] 2002 r. I. J. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent K. uwzględnił powyższy wniosek, a następnie Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Ć. i J. Ć. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże uwzględniając skargę J. Ć., wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2004 r., wydanymi w sprawach sygn. akt II SA/Ka 733/02 i II SA/Ka 2609/02, uchylono decyzje organów obydwu instancji, wydane w powyższych sprawach. Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przekazał wniosek I. J. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie baru [...] wg właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.. Z kolei J. Ć. pismem z dnia [...] 2004 r. wystąpił do PINB o wydanie decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania powyższego lokalu. Organ nadzoru budowlanego powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku przy ul. A w K. ( pismo z dnia [...] 2004 r. nr [...]). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając w trybie art. 50 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał I. J. : 1) wstrzymanie użytkowania baru [...], 2) przedłożenie wymienionej w nim dokumentacji w terminie 30 dni. Powołując się na przedłożenie wymaganej dokumentacji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił I. J. pozwolenia na użytkowanie baru [...] w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Decyzję powyższą doręczono jedynie inwestorowi. W dniu [...] 2004 r. J. Ć. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego I instancji o udzielenie informacji w sprawie dalszego postępowania przed tym organem. Pismem doręczonym w dniu [...] 2004 r. organ ten poinformował J. Ć. o wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, kończącej postępowanie legalizacyjne. Wówczas skargą z daty [...] 2004 r. J. Ć. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której wniósł nadto o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] r. na podstawie art. 156 kpa oraz o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie sygn. akt [...] zgodnie z art. 145 w zw. z art. 150 § 2 kpa. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przekazał PINB w K. wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. Ć. z dnia [...] r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. A w K. na bar [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż na etapie wydania pozwolenia na użytkowanie w myśl art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną jest wyłącznie inwestor. W związku z tym J. Ć. nie mógł w nim uczestniczyć jako strona. Zatem z braku przesłanek z art. 145 kpa, należało orzec o odmowie wznowienia postępowania. W odwołaniu od decyzji J. Ć. podniósł, iż posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej. Tymczasem organ I instancji przez wybiórcze stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., następnie znowelizowanego, pozbawił go możliwości obrony praw, na gruncie tej ustawy. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylono decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż co prawda organ I instancji błędnie określił przedmiot decyzji jako postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania – zamiast w sprawie zezwolenia na użytkowanie, to jednak zarówno uzasadnienie decyzji, jak i treść wniosku wskazuje, iż błąd ten stanowi omyłkę, nie wymagającą ponownego rozpatrzenia sprawy, sprostowaną niniejszą decyzją. Nadto, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż odwołujący się nie będąc inwestorem, nie posiada przymiotu strony w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z aktualnym stanem prawnym, a zatem nie może żądać wznowienia postępowania w tej sprawie, aczkolwiek był stroną w sprawie samowoli budowlanej na sąsiedniej działce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ć. zarzucił, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 139 kpa. Jego zdaniem, zmiana przedmiotu sprawy przez organ odwoławczy oraz ewidentna sprzeczność pomiędzy sentencją a jej uzasadnieniem, rodzi wątpliwości co do dalszego toku postępowania przed organem I instancji, co z kolei wskazuje na celowość i konieczność poddania decyzji organu II instancji kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając iż ponowne rozpatrzenie sprawy ma służyć jednoznacznemu określeniu przedmiotu sprawy i istniejących faktycznie przesłanek wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutki, bowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 oraz art. 139 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania ( art. 16 kpa ), zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa jak i rozszerzać jej zakres (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 586 ). Z mocy art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy władny jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny ( art. 139 kpa ). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, czyli decyzji niekorzystnej dla skarżącego, z istoty nie może naruszać zakazu reformationis in peius. Nawet częściowo wadliwy pogląd organu odwoławczego co do dalszego toku postępowania przed organem I instancji nie może też pogarszać sytuacji procesowej strony odwołującej się, jako że organ II instancji nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy i stanowisko organu odwoławczego nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 2508/98, LEX nr 53876 ). W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji było zaś niezbędne. Instytucja wznowienia postępowania stwarza bowiem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego ( vide : przywołany wyżej komentarz str. 607). Zatem w niniejszej sprawie niezbędne było stwierdzenie, w jakim postępowaniu wydana została kwestionowana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta zakończyła postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku przy ul. A w K. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] 2004 r.). W postępowaniu tym zapadło w dniu [...] 2004 r. postanowienie o wstrzymaniu użytkowania baru [...] i nakazaniu I. J. przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 50 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał się na fakt stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne i użytkowania baru [...] bez pozwolenia wymaganego w świetle art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki stan rzeczy miał bowiem miejsce po wydaniu wyroków tut. Sądu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawach II SA/Ka 733/02 i II SA/Ka 2609/02, mocą których uchylono decyzje zarówno o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania, jak i pozwolenia na użytkowanie. Mimo uchylenia decyzji organów obydwu instancji, część budynku mieszkalnego nadal była użytkowana jako bar [...]. Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zostało zaś zakończone decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu I. J. pozwolenia na użytkowanie baru na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki tok postępowania pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż decyzja ta wydana została w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Postępowanie to było co prawda dwuetapowe, ale przywołany w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zawężał kręgu stron tego postępowania jedynie do osoby inwestora, jak to uznał organ I instancji. Odwoływanie się do poglądu zawartego w sprawie tut. Sądu II SA/Ka 2609/02 jest o tyle chybione, iż rozważania w tej sprawie dotyczyły decyzji Wojewody [...], wydanej w odrębnym postępowaniu, wszczętym z wniosku I. J. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, który to obowiązek nałożono w innym postępowaniu, a mianowicie pozwoleniu na wykonanie robót adaptacyjnych i zmianę sposobu użytkowania. Tymczasem niniejsze postępowanie nie jest kontynuacją sprawy z wniosku I. J. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zatem w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stąd też wadliwie organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącego orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 3 kpa. W konsekwencji, trafnie organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Mimo wadliwego stanowiska organu odwoławczego co do dalszego toku postępowania, brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi, jako że uchybienie tego rodzaju nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania, które stanowi podstawę wznowienia, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( wide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 162/01, LEX nr 109330). Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż w sytuacji, gdy pismem z dnia [...] 2004 r. skarżący zażądał zarówno wznowienia postępowania administracyjnego, jak i stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r., w pierwszym rzędzie winne zostać rozpoznane żądanie o wydanie decyzji z art. 156 kpa jako dalej idące. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).