II SA/Gl 85/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót zabezpieczających 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w oparciu o zawiadomienie Burmistrza Miasta W. wskazującego na grożący katastrofą budowlaną zły stan techniczny obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie [...]. W piśmie tym Burmistrz podał, że aktualnie właścicielem tych obiektów jest Spółka A z siedzibą w S. W związku z zawiadomieniem o terminie wizji lokalnej Spółka A pismem z dnia [...]r. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego I instancji, że aktem notarialnym z dna [...]r. Rep. [...] zrzekła się na rzecz Gminy W. prawa wieczystego użytkowania wszystkich nieruchomości gruntowych wraz z infrastrukturą, budowlami i prawem własności budynków byłej Firmy B objętych księgami wieczystymi [...] Nr [...] prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w B. Dodatkowo Spółka podała, że Sąd Rejonowy w B. w dniu [...]r. wpisał z urzędu w wymienionych księgach wieczystych ostrzeżenie, że stan prawny nieruchomości w nich ujawniony stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem nowonabywca nie ujawnił w nich swoich praw uzyskanych na mocy aktu zrzeczenia się własności i użytkowania wieczystego. Po przeprowadzeniu oględzin obiektów po byłej [...] decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Burmistrzowi Gminy W. w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wykonanie w trybie natychmiastowym szeregu robót zabezpieczających obiekty po byłej [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podzielił stanowisko zarządu Spółki A, że na skutek dokonanego zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego i własności budynków, właścicielem obiektów byłej Firmy B stała się Gmina W. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na treść wzmianek wpisanych do ksiąg wieczystych przez Sąd Rejonowy w B. Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym bowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy W. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił ją przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu tym Gmina skupiła się na wykazaniu, że nie może być adresatem decyzji PINB, albowiem nie jest stroną w sprawie, gdyż mimo zrzeczenia się przez Spółkę A prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków po byłej Firmie B prawa te nie przeszły na nią. Wskazała, że w szczególności wpisanie wzmianki w księdze wieczystej o jej niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie jest orzeczeniem kształtującym prawo użytkowania wieczystego, ani przesądzającym o tym, kto jest podmiotem takiego prawa, gdyż ustalenia takiego może dokonać jedynie sąd powszechny np. w wyniku rozpoznana powództwa z art. 189 k.p.c. Jednocześnie odwołująca się zwróciła uwagę na treść przepisu art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienia tego prawa wymaga wpisu w księdze wieczystej. Zauważyła wreszcie, że art. 179 k.c. przewiduje wyłącznie możliwość zrzeczenia się przez właściciela prawa własności nieruchomości, a zatem nie może mieć zastosowania do zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego, a zwłaszcza zastosowania nie może mieć tutaj przepis art. 237 k.c., gdyż nakazuje on odpowiednie stosownie przepisów o przeniesieniu prawa własności nieruchomości do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, a nie do wyzbycia się tego prawa jednostronną czynnością prawną. Z treści uzasadnienia kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego wynika, że nie podzielił on jednak argumentacji Gminy, a swoje rozstrzygnięcie oparł na innych, niż podniesione w odwołaniu przyczynach. ŚWINB uznał bowiem, ze decyzja PINB została oparta na niedostatecznych ustaleniach faktycznych. W sprawie nie została w szczególności przeprowadzona wizja lokalna, nie wskazano także precyzyjnie jakich budynków dotyczy decyzja. Organ poddał także w wątpliwość prawidłowość podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując na konieczność rozważenia zastosowania art. 67 lub art. 69 Prawa budowlanego. Drugą decyzję wydaną w dniu [...]r. PINB poprzedził oględzinami terenu [...] przeprowadzonymi z udziałem przedstawicieli Gminy W. Decyzja ta podobnie jak poprzednie rozstrzygnięcie została oparta na przepisie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i zawierała podobne nakazy, a to zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych w budynku administracyjno-biurowym byłej [...], zabezpieczenia terenu wokół pozostałości po obiektach tej [...], uzupełnienia braków w ogrodzeniu oraz umieszczenia tablic informacyjnych o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nakaz wykonania tych robót zabezpieczających opatrzony został także rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta tym razem została jednak skierowana nie jak poprzednia do Burmistrza Miasta lecz Gminy W. jako właściciela obiektów po byłej Firmie B w W. W odwołaniu Gmina W. domagała się uchylenia tej decyzji, wstrzymania jej natychmiastowej wykonalności oraz zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w K. (sygn. akt [...]) z jej powództwa o ustalenie wytoczonego przeciwko Spółce A. W uzasadnieniu Gmina powtórzyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu od poprzedniej decyzji. Dodatkowo wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt K 9/04 (Dz. U. Nr 48, poz. 462) uznający art. 179 k.c. za sprzeczny z art. 2 i art. 165 Konstytucji. Zauważyła także, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał odniósł się jedynie do zrzeczenia się prawa własności, wobec czego tym bardziej wykluczyć należy możliwość stosowania tego przepisu per analogiam do zrzeczenia się użytkowania wieczystego. Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB. Wskazał, że w świetle przepisu art. 233 k.c. dopuszczalne jest zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zgadzając się z argumentacją Gminy, że zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego nie jest równoznaczne z jego przeniesieniem, uznał jednak, że czynność ta wywołuje taki sam skutek prawny. Odnosząc się do przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ wskazał, że utrzymana nim została moc prawna art. 179 k.c. do dnia 15 lipca 2006 r. ŚWINB zaakceptował także, odmiennie niż poprzednio, oparcie decyzji organu I instancji na przepisie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważył, że skoro zobowiązana Gmina kwestionuje ustalenia organu dotyczące własności obiektów, to niecelowym zdało się ustalanie zamiarów i możliwości właściciela co do ewentualnego ich remontu lub odbudowy, a w konsekwencji wydanie nakazu ich rozbiórki w trybie art. 67 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 28 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez jej skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania mimo, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że nie jest użytkownikiem wieczystym gruntu ani właścicielem obiektów po byłej Firmie B, gdyż pozostaje nim Spółka A. Ewentualnie jeżeli przyjąć, że oświadczenie tej Spółki o zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego było skuteczne to należało uznać, że prawo to wygasło, a zatem wydane w sprawie nakazy zamiast do Gminy W. winny zostać skierowane do Skarbu Państwa, który jest właścicielem tej nieruchomości. Skarżąca Gmina podniosła także, że naruszenie przez ŚWINB wskazanych na wstępie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doszło do wydania decyzji mimo braku prawidłowych ustaleń dotyczących właściciela obiektów po byłej Firmie B i toczącego się postępowania przed sądem powszechnym z powództwa o ustalenie tej kwestii, stanowiącej w postępowaniu administracyjnym zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał na zagrożenie jakie powodują zdewastowane obiekty po byłej [...] nawet w stosunku do przypadkowych przechodniów, a zatem – zdaniem ŚWINB – myli się pełnomocnik Gminy uznając, że dalsze tolerowanie takich zagrożeń byłoby najlepszą formą budowy zaufania obywateli do organów państwa i działaniem zgodnym z zasadą praworządności. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi podniósł, że do zrzeczenia się własności i prawa użytkowania wieczystego miał zastosowanie art. 179 k.c. zgodnie z którym dla skuteczności takiego zrzeczenia nie była wymagana zgoda gminy, co być może nie było rozwiązaniem satysfakcjonującym skarżącą, ale w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego było obowiązującym prawem. Co do kwestii zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny organ odwoławczy zauważył, że wniosku takiego Gmina formalnie nie złożyła podnosząc te kwestie jedynie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie rzeczywiście wystąpiło zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością rozważenia kwestii zawieszenia postępowania z urzędu, to okoliczności sprawy nakazywały jego rozstrzygnięcie przez organ w trybie art. 100 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także objęta tą kontrolą – stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p..a.) – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od stwierdzonego naruszenia przez orzekające w sprawie organy procedury administracyjnej Sąd dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisów stanowiących podstawę prawną nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego właścicielom lub zarządom budynków znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku. Zauważyć należy, że stanowiące przedmiot postępowania obiekty budowlane pozostałe po byłej Firmie B w W. znajdowały się w nieodpowiednim stanie technicznym i jak się zdaje powodowały swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Bezsporne jest jednak, co podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji PINB w B., że obiekty te były nieużytkowane, a zatem brak było podstaw do zastosowania w stosunku do nich przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w szczególności w związku z zagrażaniem przez nie "bezpieczeństwu ludzi i mienia". Zauważyć należy, że także przepisy art. 66 ust. 1 i 3 tej ustawy dają organom nadzoru budowlanego instrument zmierzający do usunięcia dostrzeżonych przez niego nieprawidłowości związanych z użytkowaniem obiektów budowlanych, na co wskazuje przepis zamieszczony w ustępie 2 tego artykułu. Zatem także i te przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej wydanego nakazu zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych w budynkach byłej [...], uzupełnienia braków w ogrodzeniu oraz umieszczenie tablic ostrzegawczych o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Do sytuacji wynikającej z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, która powodowała konieczność niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, co podkreślono w odpowiedzi na skargę, miał natomiast zastosowanie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. W oparciu o ten przepis właściwy organ winien zapewnić, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Niezależnie zaś od działań nakazanych przywołanym przepisem w sprawie powinny także zostać podjęte przez organ nadzoru budowlanego również działania przewidziane w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności w przypadku ustalenia, że budynki byłej [...] nie nadają się do remontu, winien on właścicielowi lub zarządcy nakazać ich rozbiórkę. Zastosowany w kontrolowanym postępowaniu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego bezpośrednio nie wskazuje kto może być adresatem wydanej na jego podstawie decyzji. Z brzmienia zamieszczonego w tym samym rozdziale ustawy Prawo budowlane art. 61 wynika jednak niezbicie, że podmiotem tym jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na podmiotach tych ciąży bowiem, zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy, obowiązek utrzymywania znajdujących się w ich władaniu obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz ich użytkowania w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Ustalenia te prowadzić muszą do wniosku, że nałożenie w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku wykonania szeregu prac zabezpieczających poprzedzone winno zostać ustaleniem właściciela lub zarządcy obiektów budowlanych. Zdaniem orzekających w sprawie organów podmiotem tym była Gmina W., bowiem dotychczasowy użytkownik wieczysty gruntów po byłej Firmy B, Spółka A z siedzibą w S., zrzekła się na jej rzecz tego prawa wraz z prawem własności posadowionych na tym gruncie obiektów budowlanych. Ta jednostronna czynność prawna została oparta na przepisie art. 179 k.c. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 408). Abstrahując od uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 marca 2003 r. sygn. akt K 9/04 (Dz. U. nr 48, poz. 462) niezgodności tego przepisu z Konstytucją, zauważyć należy, że Gmina W. od samego wszczęcia postępowania kwestionowała, iż doszło w tym trybie do przejścia na jej rzecz wspomnianego prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, podnosząc w szczególności, że prawa te nie zostały wpisane do ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Zaś w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...]r. domagała się wręcz zawieszenia w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w związku z zawisłą przed Sądem Okręgowym w K. sprawą z jej powództwa wytoczoną w oparciu o art. 189 k.p.c. Na marginesie wskazać należy, że Sąd Najwyższy w dniu 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt III CZP 60/06 podjął w tym przedmiocie uchwałę w związku z przedstawieniem mu do rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny w K. zagadnieniem prawnym. Zgodnie z tą uchwałą zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego powoduje jego wygaśnięcie. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że nałożony na Gminę W. nakaz wykonania szeregu robót mających na celu zabezpieczenie obiektów budowlanych po byłej Firmie B nie miał wystarczającego oparcia w przepisie Prawa budowlanego przywołanym w decyzjach organów obu instancji i został skierowany do niewłaściwego podmiotu. Jednocześnie z uwagi na okoliczności spawy, dostrzegając problemy związane z właściwą wykładnią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, a zwłaszcza Kodeksu cywilnego oraz związanych z tym problemów dotyczących ustalenia niewątpliwego stanu prawnego, Sąd odstąpił od stwierdzenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. nieważności kontrolowanych decyzji ograniczając się do ich uchylenia. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w przypadku, gdyby prace zabezpieczające obiekty byłej [...] nie zostały zakończone podejmie w sprawie działania przewidziane w przepisie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Kosztami tych działań obciąży zaś podmiot, który zostanie wskazany w prawomocnym wyroku zapadłym w postępowaniu cywilnoprawnym. Niezależnie od tych działań organ ten powinien ponadto wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). SW