II SA/Gl 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia 14 października 2004 r. G. N. i J. N. wystąpili do Urzędu Gminy L. o uregulowanie prawne stanu własności nieruchomości - oznaczonych jako działki nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 zajętych pod drogi. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy L. przekazał wymieniony powyżej wniosek według właściwości Staroście Powiatowemu w C., który decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w postępowanie w sprawie wskazanych nieruchomości wszczął Wojewoda Śląski, a podjęcie rozstrzygnięcia przez Starostę może nastąpić po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Śląskiego orzekającej o uregulowaniu stanu prawnego działki zajętej pod drogę publiczną. Dodał, że działki nr 1, nr 2 i nr 3 są drogami dojazdowymi do pól. W wyniku odwołania G. N. i J. N., rozpatrujący sprawę Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając w uzasadnieniu przedwczesność orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania, wobec niezakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Śląskiego w kwestii przejęcia nieruchomości pod drogi publiczne. Po powrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji Starosta postanowieniem z dnia [...] r. z urzędu zawiesił wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne (obejmujące wymienione powyżej działki) do czasu wydania i uprawomocnienia się decyzji Wojewody Śląskiego orzekającej o przejściu z mocy prawa własności gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na to postanowienie została odrzucona postanowieniem z dnia 17 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 751/05. Odrębnymi wnioskami z grudnia 2005 r. G. N. wystąpił do Starosty [...] o "zapłatę na nieruchomość nr 1, nr 3, nr 2 i nr 4" położone w miejscowości L., a zajęte pod drogi. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Śląskie z dniem [...] r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb S. jako działka nr 4, będącej w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa oraz odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem [...] r. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów S. jako działki nr 1, nr 2 i nr 3, będącej w dniu [...] r. we władaniu Gminy L. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy. Nadto nie można wykluczyć, że wymienione działki stanowią już własność Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] podjął zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 105 §1 Kodeku postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, położne gminie L. oznaczone jako działki nr 3, nr 1, nr 2 i nr 4 na rzecz G. N. i J. N. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] r. z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządowych za odszkodowaniem wypłacanym na wniosek. Podstawą merytorycznego załatwienia takiego wniosku jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie: - złożenie, w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przez byłego właściciela nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania (art. 73 ust. 1 i ust. 4 ) - wydanie przez wojewodę decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] r. przez nowego właściciela, tj. jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 3). W niniejszym przypadku wniosek G. N. został złożony w wymaganym terminie. Jednak Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Śląskie działki nr 4 oraz odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. działek nr 1, nr 2 oraz nr 3. W dacie orzekania przez Wojewodę działki powyższe nie miały uregulowanego stanu prawnego. Jako władający działką nr 4 w ewidencji gruntów ujawniony został Skarb Państwa, a w stosunku do pozostałych działek - władającym była Gmina L. Prowadząc obecne postępowanie organ ustalił, iż w dacie [...] r. właścicielem działek nr 3, nr 2 i nr 4 był Skarb Państwa (świadczy o tym treść ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w M. o wskazanych numerach), a działka nr 1 - według zapisu z ewidencji gruntów znajduje się we władaniu Gminy L. Wobec faktu, iż wnioskodawcy nie wykazali się w toku postępowania tytułem własności do przedmiotowych nieruchomości na dzień [...] r., wniosek z dnia [...] r. o wypłatę odszkodowania nie pochodził od byłego właściciela nieruchomości zajętej pod drogę. W świetle powyższego roszczenie J. i G. N. stało się bezprzedmiotowe. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia G. N. wniósł odwołanie. Podkreślił, iż działanie organów jest niezgodne z prawem. Zwrócił uwagę na mataczenie i świadome wprowadzanie w błąd byłych właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi. Wskazał, że od 30 lat prowadzi starania celem wyjaśnienia stanu prawnego tych nieruchomości, dlatego przypisywanie prawa własności tych działek na podstawie wypisu z ewidencji gruntów nie można uznać za zasadne. Podkreślił, że jest spadkobiercą byłych właścicieli tych nieruchomości, stąd niepodważalne jest jego prawo do zapłaty za nieruchomości bezprawnie zajęte pod rzekome drogi. Na dowód powyższego odwołał się stanu regulowanego zapisem dokumentów oznaczonych [...] W. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem [...] r. pod drogi publiczne unormowana została w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Warunkiem rozstrzygnięcia sprawy i wypłaty odszkodowania jest uprzednie wydanie przez wojewodę decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny. Dopiero decyzja wojewody precyzuje przedmiot roszczenia odszkodowawczego, potwierdza uzyskanie prawa własności przez określony podmiot publicznoprawny i jednocześnie utratę tego prawa przez dotychczasowego właściciela. Aby zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz określonego podmiotu publicznoprawnego muszą zostać spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w cytowanym powyżej przepisie art. 73 ustawy. Oznacza to, że nieruchomość nie może w dniu [...] r. stanowić własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, musi pozostawać we władaniu jednego z tych podmiotów oraz musi być zajęta pod drogę publiczną. Brak choćby jednaj z wymienionych przesłanek wyklucza zaistnienie skutku pranego, o którym mowa w wymienionym art. 73 ust. 1 ustawy. Ustalenie powyższych przesłanek oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez określony podmiot publicznoprawny należy do wyłącznej kompetencji właściwego miejscowo wojewody. Zgodnie z art. 73 ust. 3 cytowanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. W niniejszym przypadku Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Śląskie działki nr 4 oraz przez Gminę L. działek nr 1, nr 2 i nr 3, wskazując w uzasadnieniu, że działki te nie miały uregulowanego stanu prawnego, nie urządzono dla nich ksiąg wieczystych oraz brak było dokumentów potwierdzających ich własność w dniu [...] r. Wprawdzie G. N. i J. N. przedłożyli kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o nabyciu przez nich spadku po J. N., jednak z postanowienia tego nie wynika, że wymienione działki wchodziły w skład odziedziczonego gospodarstwa rolnego położonego w S. Ponadto Starosta wskazał, że od założenia ewidencji gruntów, tj. od 1964 r. w rejestrze figuruje Skarb Państwa jako władający działką nr 4 i Gmina L.- władająca działkami nr 3, nr 1 i nr 2. Stąd też zasadnie uznano, że wnioskodawcy nie wykazali, że są oni właścicielami wymienionych nieruchomości. Dodatkowo, w toku niniejszego postępowania Wojewoda Śląski wezwał dodatkowo G. N. do nadesłania dokumentu własności, z którego wynikałoby, że był on właścicielem działki nr 4 w dniu [...] r., ale nie uzyskał odpowiedzi. Stąd też brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, a podnoszone zarzuty są zaś bezpodstawne. Uwzględniając całość zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Wojewody, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe, bowiem G. N. i J. N. nie wykazali, że w dniu [...] r. byli właścicielami przedmiotowych działek i nie nastąpiło pozbawienie ich praw do nieruchomości. Nie została więc spełniona przesłanka niezbędna do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy. Odszkodowanie jest bowiem związane z utratą prawa do nieruchomości, jest rekompensatą za odebrane prawo własności. Stąd orzeczono jak w sentencji. W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. N. zakwestionował stanowisko orzekających w sprawie organów. Podkreślił, że stwierdzenia organu w decyzji z dnia [...] r. poświadczają niechęć Wojewody do załatwienia sprawy i niweczą wieloletni wysiłek strony do uregulowania stanu prawnego wymienionych nieruchomości. W toku postępowania nie uwzględniono m.in. informacji Sądu Rejonowego w M. – [...], a zapisy w ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu własności tych działek Gminę czy Skarb Państwa. Podniósł, iż nie wyjaśniono, ile terenu zajęto pod drogi, a sama ustawa z dnia 13 października 1998 r. jest "bublem prawnym", który stanowi pole do nadużyć organów państwa. Podkreślił, iż od powstania jego gospodarstwa rolnego nie było prowadzonej żadnej procedury wywłaszczeniowej. W jego ocenie to Gmina L. spowodowała nieprawidłowości w ewidencji gruntów, pomijając wielokrotnie zgłaszane przez niego wnioski. Dodatkowo, pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik, uzupełnił jego osobistą skargę zarzucając decyzji Wojewody Śląskiego naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienia skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych w dowodów i materiałów, - art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do kompleksowej analizy stanu faktycznego i oceny zasadności żądania skarżącego, - art. 80, art. 81, art. 84 i art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie wybiórczej analizy materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie opinii z dowodu opinii biegłego geodety oraz brak oględzin nieruchomości. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, m.in. pomimo wiedzy o zbiorze dokumentów nr [...] przekazanych przez Państwowe Biuro Notarialne we W. do Sądu Rejonowego w M. organ pierwszej instancji ich nie zbadał. Nie przeprowadził więc wszystkich niezbędnych czynności dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, iż wbrew zarzutom organu pierwszej i drugiej instancji nieprzedłożenie dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia prawa własności skarżącego do wymienionych działek nie może stanowić przyczyny do wydania decyzji odmownej czy też umarzającej postępowanie, gdyż to organ winien ustalić okoliczności sprawy zgodnie z przywołanymi na wstępie przepisami procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż złożona skarga nie wnosi nowych elementów do sprawy. Na rozprawie w dnia 7 września 2018 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej oraz w piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r argumentację. Podkreślił, iż nabył spadek po swojej matce J. N. i nikt nie pozbawił go prawa własności wymienionych działek. W dokumentach cala nieruchomość oznaczona była jako jedna działka wraz z wytyczonymi drogami, a w ewidencji gruntów nie został wskazany właściciel tylko władający. W jego ocenie, skoro nie wynika z ewidencji, że dokonano podziału jego działek to dalej jest właścicielem całości. Przyznał, że działka nr 4 zajęta została pod drogę wojewódzką, zaś pozostałe działki to drogi dojazdowe do pól. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę, zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracyjne nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Taki zaś zakres kontroli wynika jednoznacznie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018, poz. 1302). Podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU. nr 133, poz. 872 ze zm.) regulujący tryb i zasady postępowania w przedmiocie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - nieruchomości pozostające w dniu [...] r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wskazany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntów. Przesłanki te to: - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, - władanie nią w dniu [...] r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego - oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządowej prawa własności do nieruchomości. Dla skutecznego stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową z mocy prawa z dniem [...] r. prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. W realiach niniejszej sprawy, analizując powyższe przesłanki Wojewoda Śląski uznał, iż nie zostały one spełnione i decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo Śląskie własności działki nr 4 oraz przez Gminę L. działek nr 1, nr 2 i nr 3. Wskazał przy tym, że tylko w przypadku jednej z działek - tj. działki nr 4, nastąpiło jej przejęcie pod drogę publiczną- drogę wojewódzką relacji [...], w przypadku zaś trzech pozostałych działek - można mówić jedynie o drogach dojazdowych do pól, a zatem nie są to drogi publiczne. Nadto przeszkodą do pozytywnego załatwienia sprawy jest wykazanie nieuregulowanego stanu prawnego tak działki nr 4, jak i pozostałych działek, co uniemożliwia uznanie, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. były one własnością G. N. czy J. N., lub ich poprzedników prawnych. Z analizy cytowanego ust. 1 art. 73 ustawy wynika, że przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje za odszkodowaniem, wypłacanym na wniosek, w myśl ust. 4 cytowanego artykułu, złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Zatem podstawą pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogi publiczne jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, czyli złożonego w ustawowym terminie wniosku i wydanie pozytywnej decyzji przez wojewodę, tzn. decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] r. przez nowego właściciela. Jedynie bowiem ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie własności stanowi dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa jej własności. W analizowanej sprawie Skarżący złożył w ustawowym terminie wniosek o wypłatę odszkodowania - tj. w [...] r. Nie został jednak spełniony drugi z niezbędnych warunków, a mianowicie - brak jest decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa wymienionej nieruchomości przez Skarb Państwa (- tzn. działkę nr 4 - przejętą pod drogę publiczną), względnie przed gminę L. (- działki nr 1, nr 2 i nr 3). W przypadku tych ostatnich działek nie można mówić o drogach publicznych - są to bowiem, co potwierdził sam skarżący drogi dojazdowe do pól. Zgodnie zaś definicją drogi publicznej zawartą w art. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, czyli droga krajowa, wojewódzka, powiatowa czy gminna. Oceniając wydane w sprawie decyzje należy więc uznać, iż rozpatrujące sprawę organy wyczerpująco zebrały i oceniły materiał dowodowy, a kwestionowane rozstrzygnięcia są w pełni prawidłowe. Prawidłowość decyzji potwierdza dołączone do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...], z którego wynika, że Skarb Państwa nabył z dniem [...] r. przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w S., gmina L. składającej się m.in. z działki o numerze geodezyjnym 4. Nie mogła zatem ta działka w dniu [...] r. być własnością skarżącego lub jego poprzedników prawnych. Sąd nie podzielił też pozostałych zgłoszonych zarzutów. Nie dopatrzył się bowiem się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. naruszenia art. 7, 77 i 78 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie dopatrzył się też Sąd naruszenia art. 84 czy art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu brak w sprawie podstaw do żądania przeprowadzenie opinii z dowodu opinii biegłego geodety. Nie były też niezbędne oględziny przedmiotowej nieruchomości. nieruchomości. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny. W sposób dokładny zebrały i oceniły wyczerpująco materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w sprawie nowych dokumentów zebranych w zbiorze nr [...] i przekazanych przez Państwowe Biuro Notarialne we W. do Sądu Rejonowego w M., należy wyjaśnić, iż w niniejszym postępowaniu nie mogły one mieć znaczenia, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decydującej ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Ewentualne wyeliminowanie tej decyzji i uzyskanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny prawa własności wskazanych nieruchomości, mogłoby zmienić sytuacją. W pierwszej kolejności jednak, m.in. być może na podstawie tego zbioru dokumentów trzeba wykazać prawo własności skarżącego oraz uzyskanie pozytywnej decyzji Wojewody Śląskiego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.