II SA/Gl 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zmiany użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] r., znak sprawy: [...], działając na podstawie art. 123, art. 124 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej k.p.a.) oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej p.b.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. M. S., działającego poprzez pełnomocnika, w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym, tj. planowanej zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków garażowych usytuowanych na nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]) na myjnię samochodową, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego od dnia 12 sierpnia 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w obszarze pierwszym (uchwała nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r., poz. [...] ze zm. – dalej m.p.z.p.). W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren przeznaczony jest pod usługi o symbolu A46U, o przeznaczeniu podstawowym: tereny obiektów handlu detalicznego i gastronomii, obiektów administracji, turystyki, oświaty, zdrowia, łączności, kultury, centrów wystawienniczych, określonym w § 10 ust. 2 pkt 1, oraz uzupełniającym określonym w § 10 ust. 2 pkt 2. Funkcje związane z obsługą samochodów, a taką bezsprzecznie jest funkcja myjni samochodowej, nie znajdują się zarówno w zapisach dotyczących przeznaczenia podstawowego, jak i w dopuszczeniach uzupełniających. Na tym terenie mogą być prowadzone tylko usługi zawarte w katalogu przeznaczenia podstawowego, tj.: w obiektach handlu detalicznego i gastronomii, administracji, turystyki, oświaty, zdrowia, łączności, kultury, centrów wystawienniczych. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym, a zatem należy interpretować go w sposób ścisły. Ponadto pojęcie usług świadczonych w myjni samochodowej nie mieści się w pojęciu "handel detaliczny" w odniesieniu do zapisów planu miejscowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. S., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący zakwestionował ustalenia organu w zakresie wykładni pojęcia "handlu detalicznego" – organ bowiem uznał niezasadnie, że "handel detaliczny" oznacza wyłącznie sprzedaż towarów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 i 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że plan miejscowy rozróżnia dwa pojęcia. W § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a) mowa jest o terenach usług, handlu i administracji, zaś w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. e) mowa jest o obiektach budowlanych; usługowych i handlowych. Tak też m.in. w § 7 ust. 2 pkt 3 lit. a), b), § 8 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c) uchwały. Organ zwrócił uwagę, że w § 10 ust. 8 pkt 1 znajduje się zapis o treści: tereny handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 - adaptacja istniejącego wielkopowierzniowego obiektu handlowego "[...]". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że prawodawca miejscowy w planie odróżnia, iż handel polega na sprzedaży towarów, a nie na sprzedaży usług. Skargę na powyższe postanowienie SKO złożył M. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Zarzucono: naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w związku z § 7 ust. 2 i 3 m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż wnioskowana działalność polegająca na utworzeniu i prowadzeniu myjni samochodowej w miejscu dotychczasowych garaży, koliduje z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości "handel detaliczny" obejmuje wszystkie rodzaje działalności gospodarczej mające na celu sprzedawanie towarów i usług bezpośrednio finalnemu odbiorcy, co oznacza, iż planowana przez wnioskodawcę działalność gospodarcza polegająca na utworzeniu i prowadzeniu myjni samochodowej w miejscu dotychczasowych garaży nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie m.p.z.p., albowiem mieści się w pojęciu "tereny obiektów handlu detalicznego" i w rezultacie naruszenie przepisów postępowania, a to art. 217 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia o odmowie wydania zaświadczenia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na dokonaniu wykładni postanowień planu miejscowego wbrew zasadom wykładni językowej i w sposób ograniczający nadmiernie uprawnienia inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że skoro organy administracji uznały zapisy planu za nieprecyzyjne, a zatem wymagające interpretacji, to zgodnie z przyjętą dyrektywą takie ogólne i nieprecyzyjne postanowienia planu miejscowego winny być interpretowane w sposób korzystny dla inwestora i umożliwiający przeprowadzenie zamierzonego celu inwestycyjnego. Podniesiono, że pojęcie "handel" jest rozumiane szeroko i obejmuje swym zakresem także usługi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaświadczenie, którego wydania domagał się skarżący jest zaświadczeniem wydawanym na podstawie art. 217 §1 i § 2 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem prawa nakładającym obowiązek uzyskania takiego zaświadczenia jest art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., który stanowi, że do zgłoszenia w przedmiocie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć m. in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy dokonały prawidłowej interpretacji m.p.z.p. Jego § 10 ust. 2 wskazuje na podstawowe przeznaczenie terenu: obiekty handlu detalicznego i gastronomii, obiekty administracji, turystyki, oświaty, zdrowia, łączności, kultury, centrów wystawienniczych. Jednocześnie w tym katalogu zamkniętym nie wskazuje się na możliwość prowadzenia działalności usługowej, która by obejmowała działalność zamierzoną przez skarżącego. Organ nie może dokonywać tu wykładni rozszerzającej ww. enumeratywnego katalogu. Podobnie rzecz się ma z wyjątkami – wyjątki określone w ust. 2 pkt 2 w związku z § 10 ust. 3 pkt 3 winny być interpretowane ściśle. Przedmiotowy plan miejscowy rozbija po pierwsze pojęcie "handel" na różne jego rodzaje (np. handel detaliczny i hurtowy: zob. §10 ust. 2 pkt 1, §11 ust. 1 pkt 1). Po drugie, odróżnia wyraźnie "handel" od "usług" (np. §7 ust. 1 pkt 2 lit. a). Odróżnia też "obiekty budowlane usługowe" i "obiekty budowlane handlowe" (§7 ust. 2 pkt 2 lit. e). Jedną z zasad interpretacyjnych jest zasada, by tym samym zwrotom nadawać to samo znaczenie w całym akcie prawnym, chyba, że prawodawca wyraźnie zaznacza, iż w danej jednostce redakcyjnej chodzi mu o znaczenie specyficzne. Dlatego też prawidłowo organy rekonstruowały znaczenie "handlu" i "usług" na podstawie treści całego aktu prawnego, a nie jedynie wyrwanych z kontekstu fragmentów. Plan miejscowy do myjni samochodowych odnosi się wprost w tabelce zawartej w §6 ust. 3 w punkcie 23, określając wymagania co do ilości miejsc parkingowych. To oznacza, że myjnie są przez plan dopuszczone, należy jednak ustalić gdzie konkretnie taka działalność mogłaby być prowadzona. Z powyższych względów na pewno nie może to być teren, na którym chciałby prowadzić działalność skarżący. Skoro myjnia samochodowa jest miejscem wykonywania usług, stąd taka działalność, przy spełnieniu także innych wymagań, mogłaby być ewentualnie dopuszczona na terenie oznaczonym symbolem MW, jako że "usługi" są tam przeznaczeniem uzupełniającym (§7 ust. 1 pkt 2 lit a). Pełnomocnik skarżącego powołał się na treść wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2645/11, jednak dokonał jego niewłaściwej interpretacji, przytaczając fragment wyrwany z kontekstu. Tymczasem wskazuje się tam: "Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. został uznany aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów (...). Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo." Przedmiotowy plan miejscowy pozwala zatem na zrekonstruowanie zawartych tam norm, a w szczególności pozwala dojść do jednoznacznego wniosku, że w przepisach o przeznaczeniu podstawowym oraz uzupełniającym "usługi" wyraźnie odróżnia od "handlu". Sama ogólna nazwa terenu "Usługi", o której mowa w §10 ust. 1 i 1 m.p.z.p. sama w sobie niczego nie przesądza, a zatem nie jest w pełni miarodajna (tak jak np. nazwa "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – MW), gdyż konieczne jest ustalenie właśnie przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Nie można zatem prowadzić działalności usługowej w postaci myjni w miejscu do tego nieprzeznaczonym, gdzie może być prowadzona jedynie działalność handlowa detaliczna, ewentualnie usługi gastronomiczne, turystyczne, oświatowe, zdrowotne, z zakresu łączności, kulturalne, czy wystawiennicze. Nie można jednocześnie przyjmować interpretacji korzystnej dla skarżącego – taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z systematyką miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kłóciłaby się z celem jego ustanowienia. Uchwalając ten akt, Rada Miasta niejako porządkuje tereny i nie dopuszcza do powstawania obiektów kłócących się ze specyfiką danego obszaru. Wątpliwości interpretacyjne dają się zatem usunąć przy zastosowaniu ogólnych, standardowych metod wykładni (por. art. 7a k.p.a.). Nie naruszono zatem art. 6, 7, 8, 77, 217 §1 i § 2 pkt 1, 219 k.p.a. w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w związku z § 7 ust. 1, 2 i 3 m.p.z.p., ani też żadnego innego przepisu w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.