II SA/Gl 850/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008r. sprawy ze skargi (...) Sp. z. o. o. w W. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...)r. nr (...), 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 57 ust. 7, 59g ust. 1 i 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), jak również art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania hali garażowej na samochody ciężarowe z zapleczem socjalnym w W. przy ul. [...], działka nr [...], wymierzył inwestorom B. i J. K. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość kary organ I instancji określił jako [...] zł (iloczyn współczynnika kategorii obiektu, współczynnika wielkości obiektu, stawki opłaty). Opisując ustalony stan faktyczny organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę należącej do "[...]" Sp. z o.o. hali garażowej i stwierdzono, że budynek hali jest użytkowany. Obiekt został zrealizowany na podstawie dokumentacji projektowej sporządzonej w [...] r. przez "[...]" i decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Starostę Powiatu L., a inwestorami budowy są małżonkowie J. i B. K. Użytkowanie przedmiotowej hali zostało podjęte przez PHU "[...]" J. K. [...] w [...] lub [...] r., a hala została następnie przez J. i B. K. przekazana do "[...]" Sp. z o.o. [...] r. Stwierdzono również, że funkcję kierownika budowy pełnił T. K. Inwestor J. K. przedstawił dokumentację projektową przedmiotowej hali, nie posiadał natomiast dokumentów związanych z zakończeniem budowy przedmiotowej hali. Jak wynika z wyjaśnień kierownika budowy w dniu [...] r. inwestor wystąpił do niego o zgłoszenie zakończenia budowy, jednak ze względu na brak dokumentów wymaganych przy odbiorze pozwolenie na użytkowanie nie mogło zostać przez administrację architektoniczno-budowlaną udzielone. W czasie kontroli, która miała miejsce w dniu [...] r. kierownik budowy stwierdził podjęcie użytkowania przedmiotowej hali oraz znaczne ugięcie stropu nad warsztatem mechanicznym spowodowane jego przeciążeniem. Z uwagi na błąd pisarski postanowienie powyższe zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] r. Zażalenie na otrzymane postanowienie wnieśli J. i B. K. podnosząc w uzasadnieniu, że budynek obecnie ma innego właściciela albowiem działka wraz z rozpoczętą inwestycją została w [...] r. zbyta na rzecz "[...]" Sp. z o.o. Strony nigdy nie użytkowały garaży, nie są ani właścicielami ani osobami finansującymi inwestycję. Tym samym kara za nielegalne użytkowanie obiektu nie powinna zostać na nich nałożona. Pomimo braku ustawowej definicji inwestora przyjmuje się bowiem, że jest nim właściciel nieruchomości lub finansujący daną inwestycję. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż jego zdaniem kara z tytułu nielegalnego użytkowania może być nałożona na inwestora jedynie wówczas gdy to właśnie on przystąpił do użytkowania obiektu bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie nie istnieje jednak tożsamość podmiotu, który użytkuje obiekt z podmiotem, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę, znany jest też obecny właściciel obiektu. Tym samym nałożenie kary na poprzedniego właściciela nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po raz wtóry nałożył karę za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku w kwocie [...] zł jednak tym razem na obecnego właściciela, Spółkę z o.o. "[...]". W uzasadnieniu, oprócz opisu stanu faktycznego, organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z sugestią organu II instancji uznał, że "z chwilą wniesienia aportem nieruchomości nowy właściciel przejmuje obciążenia związane z tą nieruchomością" natomiast wszelkie roszczenia z tego tytułu podmioty winny dochodzić w postępowaniu cywilnym. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła "[...]" Sp. z o.o. wnosząc o umorzenie lub zmniejszenie kary finansowej albowiem użytkowano halę garażową bez wiedzy o tym, że obiekt nie został oddany do użytkowania. Natychmiast po decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Spółka przystąpiła do wypełnienia wszystkich zaleceń proceduralnych. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne uznając je za poprawne. W uzasadnieniu wskazał, iż z treści przepisu art. 57 ust. 7 obowiązującego prawa budowlanego wynika obowiązek (ciążący na organie nadzoru budowlanego ) nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sposób naliczenia wysokości kary również został określony w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 59f ust.1 w związku z art. 57 ust. 7 tejże ustawy kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (wynoszącej zgodnie z art. 59f ust. 2 – [...] zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego powiększony dziesięciokrotnie. Załącznik do ustawy Prawo budowlane określa z kolei, że hala garażowa na samochody ciężarowe mieści się w kategorii XVII. W związku z powyższym współczynnik kategorii obiektu wynosi -15, współczynnik wielkości obiektu wynosi - 2 (kubatura hali [...] m3). Zatem kara wynosi: 10 x [...] x 15 x 2 = [...] zł. W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo określił zatem wysokość kary ustalając kategorię obiektu, stawkę opłaty oraz współczynniki wielkości. Odnosząc się natomiast do podniesionej w zażaleniu kwestii umorzenia lub zmniejszenia wysokości kary organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art.59g ust. 5 Prawa budowlanego organem właściwym do rozpatrzenia takiej prośby jest wojewoda. Pismem z dnia [...] r. "[...]" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia i wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż postanowienie zostało wydane z naruszaniem art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., albowiem utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, które z kolei narusza: - art. 28 k.p.a., i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie skarżącej za inwestora; - art. 80 k.p.a. – z uwagi na wzajemnie wykluczające się stwierdzenie organu pierwszej instancji, że przedmiotowy budynek nie ma ustalonego właściciela, oraz że nowy właściciel przejmuje obciążenia związane z nieruchomością; - art. 59f, w zw. z art. 57 ust 7, w zw. z art. 55 prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 7 k.p.a. – poprzez bezpodstawne wymierzenie skarżącej kary administracyjnej, w sytuacji gdy przed przystępując do użytkowania budynku, nie miała ona obowiązku posiadania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca wskazała nadto, że przepisy prawa budowlanego w dniu przystąpienia skarżącej do użytkowania budynku, nie przewidywały kary, jaką na nią nałożono. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż w odróżnieniu od okresu przejściowego od dnia 1 stycznia 2005 r. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odnosi się do nielegalnego użytkowania wszystkich obiektów niezależnie od daty przystąpienia do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 57 ust. 7 przywołanej już wyżej ustawy Prawo budowlane. Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, iż niewątpliwym w sprawie jest, że pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało wydane przez Starostę Powiatu Lublinieckiego na rzecz inwestorów B. i J. K. Z akt nie wynika też by zostało ono przeniesione na inny podmiot, a tym samym B. i J. K. nadal, w odniesieniu do niezakończonej budowy, mają status inwestorów. Obecnie budynek jest użytkowany przez skarżącą "[...]" Sp. z o.o. w W.., będącą jednocześnie właścicielem obiektu. Spornym jest natomiast kto i kiedy przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu. Wedle skarżącej użytkowanie podjął bowiem w roku [...] lub [...] PHU "[...]" J. K. [...], jeszcze przed wniesieniem nieruchomości do "[...]" Sp. z o.o., z kolei J. K. twierdzi, iż użytkowanie podjęła dopiero skarżąca Spółka, która nabyła nieruchomość. Kwestia ta nie jest jednak, zdaniem Sądu, kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle obowiązujących przepisów istotnym jest bowiem czy w ogóle doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, nie zaś kto i w którym momencie użytkowanie to podjął jako pierwszy. W konsekwencji wobec niewątpliwego przystąpienia do użytkowania budynku, rozważenia wymagało czy każdy kto użytkuje dany obiekt pomimo, iż stosowne zezwolenie na użytkowanie nie zostało jeszcze wydane, powodując tym samym stan niezgodności z wymogami prawa może, w świetle art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ponieść przewidzianą przepisem tym odpowiedzialność. Zdaniem Składu Orzekającego odpowiedź winna być negatywna. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż przytoczony wyżej art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje literalnie kto ponosi odpowiedzialność za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego i na kogo w konsekwencji należy nałożyć karę, ograniczając się do wskazania, iż kara ta stanowi sankcję za przystąpienie do cyt. "użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". Przytoczone brzmienie przepisu, zdaniem Składu Orzekającego, powoduje jednak, iż wola ustawodawcy zdaje się być w tej mierze klarowna. Skoro bowiem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje kary za innego rodzaju niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym użytkowanie obiektu lecz jedynie za takie, które narusza przepis art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane to tym samym karę tę można nałożyć jedynie na ten podmiot, który naruszenia przywołanych norm się dopuścił. Normy te zaś może naruszyć jedynie inwestor albowiem tylko on zobligowany jest do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 59 ust. 7 ustawy jest też jedyną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W świetle przytoczonych norm zdaje się zatem nie ulegać wątpliwości, iż skoro jedynie inwestor władny jest bądź to dochować zawartych w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane wymogów bądź też normy owe naruszyć to jedynie on może być w obecnym stanie prawnym tym podmiotem, który ponieść może określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Warto w tym miejscu wskazać, że sformułowaniami o stosowaniu cyt. "prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy", o art. 57 ust. 7 ustawy jako o podstawie cyt. "nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" oraz o skutku w postaci cyt. "ukarania inwestorów" bez wskazania jakichkolwiek innych podmiotów, na które można nałożyć karę z art. 57 ust. 7 ustawy posługuje się w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 OTK-A 2007/1/2 Trybunał Konstytucyjny, który jednocześnie zwrócił uwagę na zobiektywizowanie przez ustawodawcę omawianej sankcji administracyjnej odrywające ją od winy inwestora i jej stopnia. Przywołany wyrok podjęty został wprawdzie na tle stanu faktycznego, w którym inwestor był zarazem użytkownikiem nielegalnie użytkującym obiekt, trudno jednak dopatrzeć się argumentów przemawiających za uznaniem, iż nie odpowiada on sytuacji, w której inny podmiot jest inwestorem a inny przedmiotowy obiekt obecnie użytkuje, nawet gdy to nie inwestor użytkowanie owo podjął. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wiążąc zarówno cel przepisu jak też wprowadzoną w nim sankcję z osobą inwestora stwierdził bowiem, iż cyt. "Wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy./.../ Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej". Tym samym pomimo, że w konkretnych okolicznościach (wykraczających poza zakres przedmiotowej sprawy) można rozważać szczególne przypadki, w których inwestor nie miał żadnego wpływu na przystąpienie przez innego użytkownika do użytkowania obiektu i zastanawiać się czy pominięcie sytuacji takich w przepisach nie obarcza inwestora nadmierną odpowiedzialnością, na tle brzmienia przywołanych norm rozważania takie muszą, jak się wydaje, pozostać w sferze teoretycznych hipotez lub też ewentualnie stać się kierowanym do ustawodawcy postulatem. Próba bowiem takiej interpretacji obecnego brzmienia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, która pozwoliłaby na obciążenie odpowiedzialnością za nielegalne użytkowanie podmiotu, który nie może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie, nie jest też jego obowiązkiem ustalanie czy inwestor stosowne wymogi spełnił i ewentualne pozwolenie uzyskał byłaby, zdaniem Składu Orzekającego, niedopuszczalna stanowiąc w istocie wykładnię contra legem. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez organ I instancji postanowienie nakładające na skarżącą Spółkę, nie będącą inwestorem, karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku narusza art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ drugoinstancyjny do zakwestionowania przedłożonego mu rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał jednak w mocy zaskarżone postanowienie (wydane zresztą na skutek wadliwych wskazań zawartych w decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne) co powoduje, iż analogicznym naruszeniem prawa obarczone jest także postanowienie organu II instancji. W ramach ponownego postępowania organ nadzoru budowlanego winien zatem po raz wtóry rozpatrzeć całokształt okoliczności sprawy rozważając tym razem problem ewentualnej odpowiedzialność inwestora. Odnosząc się do treści skargi należy natomiast wskazać, iż chybiony jest podnoszony przez skarżącą zarzut, że kara nie może zostać nałożona albowiem w okresie, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu art. 57 ust. 7 kary tej jeszcze nie przewidywał. Jak bowiem słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę organ II instancji art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu w odniesieniu do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. obejmując swym zakresem wszystkie przypadki nielegalnego użytkowania obiektów. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.