II SA/Gl 850/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżąca M. D. zwróciła się do Starosty C. o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na cele nierolnicze. Jako wnioskowany do wyłączenia grunt wskazała działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 położoną w miejscowości S. Wskazała ponadto, że grunt ten zamierza przeznaczyć pod budowę budynku o powierzchni [...] m2. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta C. nie wyraził zgody na wnioskowane wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 4 pkt 11 i art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskowany do wyłączenia grunt znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] r., Nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r. Przedmiotowy teren oznaczony został w tym planie symbolem "IR" w związku z czym planowane wyłączenie gruntów pod budownictwo jest niemożliwe. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że wnioskowana działka stanowi nieużytek i posiada glebę klasy V i VI. Bezskutecznie starała się o jej przekwalifikowanie od [...] roku. Płaci podatek jak od działki letniskowej. Na działce tej znajdował się drewniany budynek gospodarczy, który spłonął w [...] roku. Od tej chwili bezskutecznie ubiega się o uzyskanie pozwolenia na odbudowanie zniszczonego budynku. Działanie organów w jej ocenie jest sprzeczne z zasadą równości i prowadzi do zaniedbania terenów o wysokich walorach krajobrazowych i zdrowotnych. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej, poza art. 4 pkt 11, powołano art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy przeprowadził rozważania na temat możliwości budowy parterowego budynku gospodarczego na działce siedliskowej w oparciu o przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Stwierdził, iż zabudowa taka w niniejszej sprawie nie jest możliwa z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka nie jest działką siedliskową – nie istnieją na niej jakiekolwiek zabudowania. Dodatkowo wskazano na powołane przez organ pierwszej instancji zapisy planu miejscowego, które nie dopuszczają dla wnioskowanego terenu zabudowy innej, niż służącej produkcji rolnej, ogrodniczej i hodowlanej. W skardze do Sądu Administracyjnego (błędnie zatytułowanej "odwołaniem") skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku gospodarczego, szamba i komunikacji na przedmiotowej działce. Poza wcześniej podnoszonymi argumentami wskazała, że działka od wielu lat nie była wykorzystywana na cele rolne, a z uwagi na akceptację władz lokalnych należy ją uznać za siedliskową. Zarzuciła ponadto brak uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem nie zostały w nim podane żadne, konkretne przeszkody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ustalenie czy wnioskowane do wyłączenia grunty podlegają tej procedurze na zasadzie określonej w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej została uregulowana w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie, rozumiane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy), może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej. Decyzję taką wydaję się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4). Obowiązek uzyskania takiej decyzji wynika z art. 11 ust. 1 i dotyczy określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb. Dostrzec wszakże należy, że obowiązek wyłączenia dotyczy gruntów o określonych w ustawie parametrach, np. w odniesieniu do użytków klasy IV, IVa, IVb, V i VI dotyczy tylko gleb pochodzenia organicznego. W prowadzonym postępowaniu kwestia ta w ogóle nie była badana – organy obu instancji do tej kwestii w żaden sposób się nie odniosły. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów dla działki Nr [...] (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że grunt ten został oznaczony klasami gleboznawczymi V i VI. W tej sytuacji jedynie uprzednie ustalenie, że użytki te wytworzone są z gleb pochodzenia organicznego dawałoby asumpt do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. W przeciwnym bowiem razie postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej byłoby bezprzedmiotowe, a rozpoznanie wniosku skutkować by musiało wydaniem decyzji o umorzeniu takiego postępowania. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów nie objętych dyspozycją art. 7 tej ustawy, nie uzależnia wydanego na jego podstawie rozstrzygnięcia od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wydaje się, że jego ustalenia są wystarczające dla postępowania zmierzającego do wydania stosownych rozstrzygnięć przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ani przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, ani też ustawy – Prawo budowlane nie nakładają na stronę obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów. Organ odwoławczy wykraczając poza swoje kompetencje wskazał, że nie jest możliwa realizacja zamierzonej przez skarżącą inwestycji na podstawie zgłoszenia. Ta kwestia nie była jednak przedmiotem kontrolowanego postępowania, a co za tym idzie organ nie mógł jej w tym postępowaniu przesądzić. Wskazać przyjdzie ponadto, że organy obu instancji pominęły w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć kwestię celowości prowadzenia postępowania. Gdyby bowiem miało się ono opierać li tylko (tak jak tego chcą organy) na badaniu zgodności wnioskowanego wyłączenia z ustaleniami miejscowego planu (co jak wspomniano nie wynika z przepisów ustawy), to w sytuacji, gdy dla danego obszaru plan obowiązuje, jego wynik byłby z góry przesądzony. Tymczasem mając na uwadze definicję z art. 4 pkt 11 ustawy należało stronie wyjaśnić, dlaczego w jej przypadku postępowanie takie jest niezbędne (o ile jest). Uzasadnienia kontrolowanych decyzji, w szczególności decyzji organu pierwszej instancji, poza lakonicznym odwołaniem się do ustaleń planu miejscowego, nie zawierają rozważań w powyższym zakresie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że decyzje wydane zostały bez uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto ich uzasadnienia nie zawierają prawem wymaganych elementów, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych aktów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na zasadzie art. 152, zaś o kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku ze strony skarżącej – art. 210 § 1 powołanej ustawy.