II SA/Gl 850/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Wilkowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 maja 2021 r. nr NPII.4131.1.510.2021 w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę. Rada Gminy w Wilkowicach uchwałą z 31 marca 2021 r. nr XXVI11/265/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wilkowice w 2021 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 838) po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii oraz stosownych organizacji społecznych w § 1 przyjęła przedmiotowy Program w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu gminy i podkreślono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski w Katowicach rozstrzygnięciem nadzorczym z 7 maja 2021r. nr NPII.4131.1.510.2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rada Gminy Wilkowice z 31 marca 2021 r. nr XXVI11/265/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wilkowice w 2021 roku w całości jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W motywach rozstrzygnięcia przybliżono działania podejmowane w sprawie, a następnie przywołano treść przepisów normujących zasady wydawania uchwał odnoszących się do poruszanej problematyki. W ocenie organu nadzoru treść § 12 załącznika do kwestionowanej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 przedmiotowej ustawy, ponieważ nie zawiera wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Z treści tej regulacji nie wynika w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, co czyni w tym zakresie Program nietransparentnym. W konsekwencji w uchwale tej nie uregulowano w sposób prawidłowy wydatkowania środków finansowych na realizację programu i stanowi przesłankę wyeliminowania uchwały w całości. Zdaniem organu nadzoru sporna uchwała zawiera inne nieprawidłowości. Regulacja § 8 załącznika do uchwały, odnosząca się do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje schronisko poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii w schronisku. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że brak jest możliwości powierzenia schronisku realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. W konsekwencji przywołaną regulację uznano za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia jej eliminację z porządku prawnego. Nadto podkreślono, że schronisko stosownie do art. 4 pkt 25 ustawy, zajmować się ma wyłącznie zwierzętami domowymi, a to oznacza, że nie może ono sprawować opieki na innymi zwierzętami niż domowe. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że obligatoryjny element programu wynikający z treści art. 11a ust. 2 pkt. 2 przedmiotowej ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokumencie ujęty został ogólnikowo, zwłaszcza gdy idzie o ich dokarmianie i uczynienie podmiotu odpowiedzialnego za realizację tego zadania. W konkluzji stwierdzono, że dostrzeżone uchybienia maja charakter istotnego naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniosła Gmina Wilkowice reprezentowana przez radcę prawnego A.K. W skardze tej powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie Gminie wypowiedzenia się co do zgłaszanych zarzutów oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników w toku postępowania nadzorczego oraz naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo co najwyżej nieistotnego naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę. Ponadto skarżąca Gmina zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu i uznanie, że organ stanowiący nie dokonał prawidłowej realizacji delegacji ustawowej i nie zamieścił wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W tej części zarzutów wskazano na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 8 w związku z art. 11a ust. 1 powyższej ustawy poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu i uznanie przez organ nadzoru, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej w zakresie "zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dzikich, czy wolnożyjących", gdy cały program dotyczy tylko zwierząt bezdomnych, a nie dzikich. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 1 la ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez nieprawidłową interpretację tego przepisu i uznanie przez organ nadzoru, że organ stanowiący zbyt ogólnikowo określił zasady dokarmiania wolno żyjących kotów. W motywach skargi przybliżono działania podejmowane przez organ nadzoru w ramach przedmiotowego postępowania i uznano, że organ nadzoru swoim postępowaniem dopuścił się naruszenia zasady legalizmu. W ocenie skarżącej Gminy w kwestionowanej uchwale odniesiono się do wszystkich wymaganych kwestii, a tym samym ewentualne uchybienia należy rozpatrywać w kontekście nieistotnego naruszenia prawa. W ramach uzasadniania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazywano, że naruszenie takie nie miało miejsca lub też nie miało charakteru istotnego uzasadniającego uchylenie całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów organ ten nie podzielił ich i uznał za bezzasadne. W odpowiedzi tej odniesiono się do zarzutu naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym i podkreślono, że w ramach postępowania nadzorczego nie uniemożliwiono skarżącej Gminie dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej, która miałaby wpływ na wynik prowadzonego postępowania. W części poświęconej zarzutom naruszenia przepisów prawa materialne także nie dostrzeżono argumentów przemawiających za stanowiskiem skarżącej Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa powyżej, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Podkreślić trzeba, że program ten jest aktem prawa miejscowego i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 tej ustawy, przedmiotowy program obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Dodatkowo zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z wolą ustawodawcy koszty realizacji programu ponosi gmina. Według art. 11a ust. 6 przedmiotowej ustawy, projekt przedmiotowego programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt ten wskazany organ najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wymienione podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Przedstawiony stan normatywny pozwoli dokonać oceny prawidłowości programu zakwestionowanego przez organ nadzoru. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że program ten został zamieszczony w załączniku do kwestionowanej uchwały i w dalszej części rozważań mowa będzie o postanowieniach załącznika do przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru kluczowy zarzut sformułował w stosunku do postanowień § 12 załącznika kwestionowanej uchwały i uznał, że jego mocą Rada Gminy Wilkowice nie dokonała w sposób prawidłowy podziału środków na poszczególne zadania przewidziane w Programie. W skardze do tutejszego Sądu Gmina przyjęła odmienne stanowisko i podniosła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku i dokonała takiego podziału. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie tak sformułowany zarzut organu nadzoru należy podzielić i uznać za zasadny. Gmina ma rację, że dokonała w przywołanym przepisie podziału środków na poszczególne zadania, jednakże dostrzec należy, że uczyniła to w sposób, który uzasadnia przyjęcie stanowiska organu nadzoru. W przywołanym przepisie Gmina dokonała wyodrębnienia rodzajów zadań stojących przed nią z omawianego zakresu i przewidziała dla realizacji tych zadań określone środki. Dostrzec należy, że przewidując środki finansowe na realizację Programu dokonano kumulacji zadań realizowanych przez Gminę i środków przewidzianych na ich realizację. W § 12 pkt 1 Programu wyodrębniono szereg zadań stojących przed Gminą i zamieszczono informację, że na te zadania przewiduje się kwotę nie niższą niż 33 000,00 zł., a na zadania przewidziane w § 8 kwotę nie większą niż 3 000, 00 zł. Oznacza to, że dla szeregu zadań wymienionych w przywołanym § 12 pkt Programu przewidziano tylko jedną kwotę, a tym samym nie dokonano prawidłowego przydziału środków na realizację poszczególnych zadań stojących przed Gminą. W świetle poczynionych ustaleń zarzut organu nadzoru sformułowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznać należy za zasadny i co jest istotniejsze, skutkujący niezbędnością eliminacji całej uchwały, ponieważ nie został wypełniony jeden z obligatoryjnych jej elementów. W rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono się do treści regulacji § 8 załącznika do uchwały odnoszącej się do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Schronisko poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii w Schronisku. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że brak jest możliwości powierzenia schronisku realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. W konsekwencji przywołaną regulację uznano za wydaną z rażącym naruszeniem prawa co uzasadnia jej eliminacje z porządku prawnego. Nadto podkreślono, że schronisko stosownie do art. 4 pkt 25 ustawy powinno zajmować się wyłącznie zwierzętami domowymi, a to oznacza, że nie może ono sprawować opieki na innymi zwierzętami niż domowe. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że obligatoryjny element programu wynikający z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokumencie ujęty został ogólnikowo, zwłaszcza gdy idzie o ich dokarmianie i uczynienie podmiotu odpowiedzialnego za realizację tego zadania. Odnosząc się do podniesionych zarzutów przyjdzie zauważyć, że przekazanie schronisku realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych nie jest prawidłowe. Schronisko jak zasadnie wskazuje to Gmina, ukierunkowane jest na zapewnienie opieki zwierzętom domowym, natomiast zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych odnosi się również do zwierząt dzikich czy wolno żyjących, zatem schronisko nie jest tym podmiotem, który powinien zapewniać tego typu całodobową opiekę. W tym zakresie Gmina powinna podpisać stosowną umowę z podmiotem, który będzie mógł tego typu zadanie przed nią stojące w sposób prawidłowy realizować. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że obligatoryjny element programu, wynikający z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym dokumencie ujęty został zdawkowo w treści § 6 Programu. W ocenie składu orzekającego takie sformułowanie zamieszczone w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest trafne, ponieważ zadaniem organu nadzoru jest wypowiedzenie się na temat tego, czy dana regulacja narusza prawo, czy też prawa tego nie narusza. Zatem organ nadzoru dokonuje oceny przekazanej mu uchwały wyłącznie pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. To oznacza, że w rozstrzygnięciu takim nie mogą znajdować się oceny danych regulacji, a za takie uznać należy zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym sformułowanie "zdawkowego unormowania". Skoro organ nadzoru nie dostrzegał istotnego naruszenia prawa w tym zakresie, to tym samym winien ograniczyć się do sformułowania ustawowego, a nie publicystycznego, które nie ma odniesienia dla oceny legalności danej regulacji. W podsumowaniu powyższych rozważań przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru dostrzegł w poddanej jego kontroli uchwale Rady Gminy w Wilkowicach z 31 marca 2021 r. takie uchybienia, które wyczerpują znamiona istotnego naruszenia prawa przewidziane treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które skutkują niezbędnością eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mr