II SA/Gl 851/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...]r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania, prowadzonego z wniosku J. P., dotyczącego ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne położone w I. obejmujące: działkę nr [...], w obrębie [...] (księga wieczysta nr [...]) oraz działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] (księga wieczysta nr [...]). Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania ze względu na wygaśnięcie roszczenia, określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, pot 872 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał, iż z roszczeniem takim zainteresowana mogła wystąpić jedynie do 31 grudnia 2005 r. Termin ten ma charakter materialnoprawny, wobec czego jego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia i w konsekwencji tego postepowanie staje się bezprzedmiotowe. Na poparcie takiego stanowisko Starosta wskazuje na wyrok NSA z 21 kwietnia 2011r., sygn. akt, akt I OSK 1171/10 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r. K.20/09. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła od tej decyzji odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1/ art. 73 ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że skarżąca mogła złożyć wniosek o odszkodowanie tylko do 31 grudnia 2005r. oraz że jej roszczenie wygasło, podczas gdy nie była ona poinformowana o tym, które części działek zostały wywłaszczone pod drogę powiatową. 2/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ze względu na nieustalenie w jakiej części działki zostały zajęte pod drogi. 3/ przepisów Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952r. (Dz. U. z 1995r. nr 36, poz. 175) poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej prawa do odszkodowania za wywłaszczone działki, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu, która konkretyzowałaby części działek wywłaszczonych, 4/ art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie przyznania J. P. odszkodowania za zajęte działki pod drogę publiczną, podczas gdy nie została w jej sprawie wydana decyzja o wywłaszczeniu, co oznacza, że nie została ona formalnie poinformowana o przejęciu nieruchomości, a zatem nie mogła wcześniej wystąpić o wypłatę odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] r., utrzymując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, podzielił jego stanowisko co do podstaw umorzenia przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wskazał m.in., iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 września 2009r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust 1 i art. 64 I ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001r. a 31 grudnia 2005r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dla samego zgłoszenia roszczenia I odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. W postępowaniach toczących się zarówno na podstawie ust. 3 jak i ust. 4 art. 73 przepisów wprowadzających, ze względu na ich administracyjnoprawny charakter znajdą zastosowanie ogólne regulacje proceduralne zawarte k.p.a.. Dotyczy to m. in. terminów załatwiania spraw, jak też sposobu postępowania w wypadku wzajemnego powiązania spraw jakie występuje w sytuacji, gdy wniosek odszkodowawczy zostanie złożony do właściwego starosty przed wydaniem w odniesieniu do danej nieruchomości decyzji wojewody potwierdzającej jej przejęcie przez podmiot I publicznoprawny. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia nie tylko z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, lecz również o potwierdzenie przez wojewodę przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Stanowisko takie Trybunał Konstytucyjny zajął również w wyroku z 19 maja 2011r. sygn. akt K 20/09, uznając, że art. 73 miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na zasadzie równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Realizacja roszczenia została uzależniona od aktywności i staranności I uprawnionego, a założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa jest aprobowane w demokratycznym państwie. Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. Dla zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego nie jest potrzebna wcześniejsza decyzja wojewody stwierdzająca nabycie nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wobec złożenia wniosku o odszkodowanie po upływie ustawowego terminu. Nie było zatem konieczności przedstawienia decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości, celem przeznaczenia ich na drogi publiczne ani przedłożenia żadnej innej dokumentacji w tym zakresie. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisów Konstytucji RP Wojewoda wyjaśnił, że wyrokiem z 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99 (Dz.U. z 2000r. nr 17, poz. 229) Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy z art. 1 Protokołu oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ponadto w wyroku z 15 września 2009r., sygn. akt P 33/07 orzekł, że kwestionowane przepisy art. 73 ustawy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. W skardze z 27 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podnosi analogiczne zarzuty, jak w odwołaniu, wskazując na: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że skarżąca mogła złożyć wniosek o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 roku, oraz że jej roszczenie wygasło, podczas gdy skarżąca nie była poinformowana o tym, które części działek są wywłaszczone pod drogę powiatową, 2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności brak ustalenia, które części działek skarżącej zostały zaliczone do dróg powiatowych, 3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36. Poz. 175), który Polska ratyfikowała dnia 10 października 1994 r., a to art., 1 poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej prawa do odszkodowania za wywłaszczone działki, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została jeszcze wydana nawet decyzja o wywłaszczeniu, która konkretyzowałaby, które części działek zostały faktycznie wywłaszczone 4/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie przyznania J. P. odszkodowania za wywłaszczone działki zajęte pod drogę powiatową, podczas gdy nie została w jej sprawie wydana nawet decyzja o wywłaszczeniu wspomnianych działek, co oznacza, że J. P. nie została nawet formalnie poinformowana o wywłaszczeniu jej nieruchomości, zatem nie mogła wcześniej wystąpić o wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodzi, iż decyzja deklaratoryjna wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zawiera pewien element konstytutywny, bowiem w sposób konkretny określa nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu. W konsekwencji tego dopiero ta decyzja otwiera byłemu właścicielowi możliwość domagania się odszkodowania. Brak takiej decyzji powoduje niemożność skonkretyzowania wniosku o odszkodowanie, a tym samym, w przypadku niewydania jej i upływu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy terminu, pozbawia zainteresowanego możliwości dochodzenia roszczenia. Tego rodzaju konstrukcja pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi w zarzutach przepisami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w niej wyrażone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło ze względu na jej bezprzedmiotowość, a spowodowana była upływem materialnoprawnego terminu do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające). Na wstępie przyjdzie zauważyć, że tak charakter wskazanego terminu (materialnoprawny), jak i skutki jego upływu (wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego) nie budzą żadnych wątpliwości, czego potwierdzeniem są wyroki Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 15 września 2009 r., P 33/0, OTK-A 2009/8/123; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35) jak i decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). Wygaśnięcie roszczenia oznacza brak przedmiotu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością jego umorzenia. W ocenie Sądu, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 przepisów wprowadzających, przepisów Konstytucji RP oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952, zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Ad1/ Sąd nie stwierdza naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 73 ust. 1 i 4 przepisów wprowadzających, bowiem mimo tego, że strona nie była poinformowana o tym, które części działek są wywłaszczone pod drogę powiatową, nie było przeszkód prawnych aby złożyła wniosek o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 roku. Natomiast w sytuacji, w której wniosku tego nie złożyła w zakreślonym terminie jej roszczenie wygasło. Ad 2/ wbrew stanowisku Skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a.). Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy odszkodowawczej zostały właściwie ustalone (wyjaśnione), zaś brak ustalenia w drodze decyzji deklaratoryjnej danych dotyczących przejętych części działek nie miał znaczenia dla tej sprawy, stąd niewyjaśnienie tej kwestii nie mogło stanowić uchybienia z punktu widzenia postępowania odszkodowawczego. A3/ nie doszło do naruszenia postanowień Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP skoro przepisy art. 73 przepisów wprowadzających były badane przez Trybunał Konstytucyjny, które uznał je za zgodne z wymienionymi na wstępie regulacjami, zaś organy orzekające w sprawie orzekały na podstawie tych przepisów. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.