II SA/Gl 853/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Imielinie z dnia 28 czerwca 2011 r. nr IX/48/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta Imielin działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła w dniu 28 czerwca 2011 r. uchwałę nr IX/48/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Imielin w rejonie ulic Bpa Adamskiego, Rubinowej i Podmiejskiej, stwierdzając zgodność z ustaleniami studium, przyjętego uchwałą nr XXXV/147/2009 z dnia 25 września 2009 r. Zgodnie z § 9 pkt 4 uchwały, w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, ustala się wymóg każdorazowego uzgodnienia inwestycji z właściwym przedsiębiorcą posiadającym koncesję na wydobywanie kopaliny oraz spełnienia przez inwestycję warunków ochrony przed wpływami działalności górniczej przy uwzględnieniu aktualnych informacji o kategorii szkód górniczych. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie Śląskiemu w dniu 5 lipca 2011 r. i została ona opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 21 października 2011 r. Nr 2552, poz. 4202. Skargę na uchwałę wniósł w dniu 5 października 2011 r. Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia nieważności § 9 pkt 4 uchwały i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowany zapis narusza art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w świetle tej regulacji, niedopuszczalne jest zamieszczenie w treści planu miejscowego, przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Zatem Rada Miasta Imielin przekroczyła w tym zakresie kompetencje ustawowe. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Imielin wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, nie zgadzając się z zarzutem przekroczenia kompetencji. Zdaniem organu gminy, katalog postanowień z art. 15 ust. 2 ustawy, nie ma bowiem charakteru zamkniętego. Kwestionowany zapis § 9 ust. 4 uchwały, ma zaś na celu zabezpieczenie interesów wszystkich inwestorów, których nieruchomości położone są w obszarze terenów górniczych z uwagi na zmienność warunków górniczo-geologicznych oraz fakt dokonywania zmian w planach ruchu zakładu górniczego co 2, 3 lata – wobec uchwalenia planu miejscowego na czas nieokreślony i jego uzgodnienia w formie ogólnych ustaleń przez Okręgowy Urząd Górniczy. Podniesiono też, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnienia inwestycji są obligatoryjne i mają charakter indywidualny. Natomiast plan miejscowy wprowadza te ustalenia w § 9 ust. 3 uchwały, aby inwestor miał możliwość na podstawie indywidualnego wystąpienia zabezpieczyć planowane przedsięwzięcie na odpowiednią kategorię szkód górniczych. Dodatkowo organ zaznaczył, że plan miejscowy sporządzono w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia, tj. 29 stycznia 2010 r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody rozszerzył żądanie skargi, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodatkowo zarzucono bowiem naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu – poprzez brak określenia w § 13 planu, kątów położenia działek w stosunku do drogi, a także brak określenia szczegółowych zasad scalania i podziałów nieruchomości, co w świetle art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezbędne. Nadto, zakwestionowano zapis § 10 pkt 1 uchwały, bowiem odrębną sprawą jest podział, a w innym trybie dokonuje się scalenia i podziału nieruchomości. Wreszcie, w załączniku graficznym do uchwały dla terenu o symbolu MN, nie określono częściowo linii zabudowy, czym naruszono wymóg art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozp. w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego. Odnosząc się do powyższych zarzutów pełnomocnik Miasta Imielin wyjaśnił, że dla terenu o symbolu MN w załączniku graficznym wyznaczono linie dla nowej zabudowy na terenach niezainwestowanych. Natomiast w przypadku działek już zabudowanych nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Odnosząc się do zarzutu braku określenia kątów położenia działek do drogi, wyjaśniono że obecne podziały działek są wyznaczane prostopadle do drogi i taka jest główna zasada podziałów geodezyjnych. Nadto, w kolejnym piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta Imielin podniósł, że brak określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, nie skutkuje niemożnością prawidłowego przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem kąt ten jest wynikową wielkości działki i ukształtowania samego pasa drogowego. Na przedmiotowym terenie granice działek położonych w obrębie pasów drogowych przylegają zaś do nich pod kątem zbliżonym do kąta prostopadłego. Nadto, podejmując uchwałę Rada Miasta Imielin nie wyznaczyła granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, gdyż nie ma takiej konieczności. Gdy zaś idzie o brak wyznaczenia linii zabudowy, organ gminy dodał, że istniejące budynki, pochodzące z ubiegłego stulecia, budowane w oparciu o inne normy prawne, nie "utrzymują" prawidłowych odległości od skrajnej linii pasa drogowego. Stąd też wyznaczona lina zabudowy przebiegałaby często przez środek obiektów, co wzbudzałoby sprzeciw mieszkańców. Wreszcie wyjaśniono, że w § 19 uchwały, nie określono stawek opłaty planistycznej w przypadku terenów wskazanych pod inwestycje drogowe, zaś w przypadku terenu o symbolu ZN, nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości, zaś w poprzednio obowiązującym planie (uchwała nr XXXIV/224//93 z dnia 11 lutego 1993 r., opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Kat. Nr 5/93 z dnia 5 kwietnia 1993 r.), który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., były to tereny rolnicze (symbol RP). Stąd też Gmina wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zasadnie wskazał organ nadzoru na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dyskwalifikuje akt prawa miejscowego i prowadzić winno do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Wbrew wymogom zawartym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, na rysunku planu nie wyznaczono bowiem linii zabudowy dla wszystkich działek, przeznaczonych pod zabudowę, a położonych na terenach o symbolach MN i 2MN/U. Wyznaczenie linii zabudowy od strony dróg stanowi zaś obligatoryjny element planu, służącego kształtowaniu ładu przestrzennego, co jest podstawowym celem kształtowania polityki przestrzennej (art. 1 ustawy). Wymóg taki wynika też jednoznacznie z treści § 7 ust. 8 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia fakt, że tereny te są już w większości zabudowane, a przy tym analiza załącznika graficznego przeczy twierdzeniom organu gminy, że linię zabudowy nie wyznaczono jedynie dla terenów, na których już istnieje zabudowa, bowiem wówczas nie ma takiej potrzeby. Przy wyznaczeniu linii zabudowy pominięto bowiem tereny, na których zabudowa jest usytuowana w głębi działek, jak i poszczególne działki w ogóle nie zabudowane, usytuowane w otoczeniu innych działek zabudowanych. Tymczasem nawet w przypadku działek już zabudowanych, możliwa jest rozbudowa istniejących obiektów (powiększenie powierzchni zabudowy), jak i budowa nowych obiektów w razie rozbiórki już istniejących. Oczywiste jest też, że wyznaczenie linii zabudowy ma znaczenie tylko w przypadku realizacji nowych inwestycji i nie dotyczy budynków i innych budowli już istniejących. Akt prawa miejscowego nie rodzi więc obowiązku rozbiórki obiektów zrealizowanych przed jego wejściem w życie, które przekraczają wyznaczoną linię zabudowy. Kwestia określenia linii zabudowy ma też szczególnie istotne znaczenie w przypadku terenów przyległych do dopiero projektowanych dróg, co w niniejszej sprawie dotyczy terenu o symbolu 1KD-Z (rezerwa terenu pod drogę publiczną klasy zbiorczej). W tym bowiem wypadku przy realizacji zabudowy nie obowiązują nawet odległości wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), gdyż ustawa ta dotyczy dróg publicznych już istniejących. Brak wyznaczenia linii zabudowy może więc prowadzić nawet do konieczności wyburzenia nowych budynków w razie realizacji inwestycji drogowej. Działanie Rady Miasta Imielin, polegające na pominięciu obligatoryjnego elementu kształtowania nowej zabudowy, w istocie więc rodzi obawę wystąpienia poważnej szkody, zarówno po stronie właścicieli nieruchomości, przyległych do terenu 1KD-Z, jak i może podnosić koszty realizacji inwestycji drogowej. Wyjaśnić też przyjdzie, że pojęcie "linia zabudowy" i odległości od dróg publicznych, wyznaczone wyżej powołaną ustawą, nie są tożsame. O ile zarządca drogi może w indywidualnych wypadkach odstąpić od wymogów ustawowych w zakresie sytuowania obiektów w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 i 2 ustawy), to wyznaczona w planie miejscowym linia zabudowy jest nieprzekraczalna jako parametr planistyczny. Nadto, brak było w niniejszej sprawie podstawy prawnej do pominięcia kolejnego obligatoryjnego elementu w postaci określenia stawki opłaty planistycznej dla terenu o symbolu 1ZN (zieleń nieurządzona). Wymóg taki wynika bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu... Aczkolwiek można przyjąć, że obowiązek taki nie dotyczy terenów, które w poprzednio obowiązującym planie, który wygasł z mocy prawa, miały tożsame przeznaczenie (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 558/08, OTK-A 2010/2/9), to jednak przypadek taki nie występuje w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyjaśniono w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r., teren ten w poprzednim planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. był terenem rolniczym o symbolu RP, dla którego dopuszczona była zabudowa związana z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych (vide: załącznik nr 2 do pisma). Tymczasem w zaskarżonej uchwale teren 1ZN przeznaczony jest pod zieleń nieurządzoną z dopuszczalnością zadrzewień i budowy obiektów małej architektury, ciągów komunikacji pieszej i rowerowej (§ 18 uchwały). Niewątpliwie zatem przeznaczenie terenu nie jest tożsame, a brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, aby z góry można wykluczyć wzrost wartości nieruchomości wskutek przyjęcia planu miejscowego. W szczególności, wniosek taki nie wynika z dokumentacji planistycznej w postaci prognozy skutków finansowych uchwalenia planu z września 2010 r. Dokument ten nie analizuje bowiem skutków finansowych planu dla terenu o symbolu ZN. Brak zatem podstawy do pominięcia tego terenu stawką opłaty planistycznej. Gdy zaś idzie o tereny o symbolach 1KD-D, 1KD-L, 2KD-L i KD-Z, wskazać przyjdzie, że istniejące już drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego, jeżeli stanowią własność jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa. Stąd też dla takich terenów nie ma obowiązku określenia stawki opłaty planistycznej. Inaczej przedstawia się jednak sytuacja w przypadku wyznaczania terenów pod projektowane drogi, co dotyczy terenu 1KD-Z (rezerwa pod drogę klasy dojazdowej). W tym bowiem przypadku, o ile poprzedni plan nie określał takiego samego przeznaczenia, brak przesłanki do pominięcia stawki opłaty planistycznej, gdyż teren ten może być przedmiotem obrotu prawnego do czasu realizacji inwestycji drogowej. Już z tych względów, a mianowicie braku wyznaczenia linii zabudowy dla wszystkich terenów o symbolu MN i 2MN/U oraz braku określenia stawki opłaty planistycznej dla terenu o symbolu 1ZN i 1KD-Z, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nadto, zdaniem składu orzekającego, zasadne są pozostałe zarzuty organu nadzoru. Gdy idzie o wymóg określenia warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w zw. z § 4 pkt 8 rozp. wykonawczego) wskazać przyjdzie na rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czy ustalenia te określa się dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym, czy też jedynie wówczas, gdy w planie tym wyznaczono granice obszarów, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Jednakże w niniejszej sprawie niezależnie od wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, zasadny jest zarzut braku obligatoryjnego elementu planu w postaci określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zaskarżoną uchwałą nie wyznaczono co prawda granic obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, jednak zarówno § 10 uchwały, jak i § 13 pkt 4, § 14 ust. 4, stanowią w tytule zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, regulując wielkość działek budowlanych i szerokość frontu – z pominięciem określenia kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego. Tego rodzaju wada (wybiorcze określenie zasad) w istocie uniemożliwia przeprowadzenie takiej procedury z inicjatywy właścicieli działek (art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodzić się też należy z poglądem Wojewody, że procedura ta jest odrębna i odmienna od podziałów, o których mowa w art. 92 ugn (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 292/11, LEX nr 10122097). Wreszcie, wskazać przyjdzie na nowelizację art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu, poprzez dodanie pkt 10, który to przepis stanowi o uprawnieniu rady gminy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych (ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. Nr 130, poz. 871, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.). Gdyby więc podzielić stanowisko organu gminy o braku konieczności określenia w planie zasad scalania i podziału, to brak byłoby podstawy prawnej do określenia szerokości frontu działek budowlanych. Nadto, § 10 uchwały, wbrew jego wstępowi, stanowi o podziałach nieruchomości, w tym celem regulacji stanu prawnego, co nie może być przedmiotem regulacji planu miejscowego. W przypadku procedury scalania i podziału nieruchomości, nie jest zaś możliwe pozostawienie do uznania na dalszym etapie określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, na co wskazuje redakcja § 4 pkt 8 rozp., wymieniająca wymogi planu miejscowego, ani też nie jest możliwe odgórne założenie, że podziały będą prowadzone prostopadle do pasa drogowego. Wreszcie, musiał odnieść skutek zarzut skargi w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej, gdy idzie o zapis § 9 pkt 4 uchwały. Rada Gminy nie jest władna scedować na przedsiębiorcę górniczego określenia zasad zabudowy terenu położonego w granicach terenów górniczych, ani też nakładać na inwestora obowiązku uzgodnienia inwestycji z takim podmiotem, prowadzącym wydobycie kopaliny na podstawie koncesji. Z mocy art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu, organ wykonawczy gminy zobligowany jest do uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. W niniejszej sprawie wymóg proceduralny został dochowany, bowiem projekt planu uzgodniono z Dyrektorem OUG w K. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z art. 53 tej ustawy, dla terenu górniczego plan miejscowy sporządza się obowiązkowo (z wyjątkiem ust. 6), zaś plan ten winien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonywania uprawnień określonych w koncesji, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. Zasady naprawiania szkód, jak i zapobiegania tym szkodom, regulują przepisy działu V tej ustawy. Wymogi dokumentacji na użytek procesu inwestycyjnego reguluje zaś ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i przepisy wykonawcze. W świetle art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, wymogi projektu budowlanego w zakresie opinii, uzgodnień i pozwoleń, mogą być określone wyłącznie przepisami szczególnymi, przez które nie może być rozumiany akt prawa miejscowego. Dane określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego, znajdującego się w granicach terenu górniczego, stanowią wymóg projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 6 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Stąd też brak podstawy prawnej do uregulowania powyższych kwestii w planie miejscowym, zaś wymóg uzgodnienia aktu prawa miejscowego, podobnie jak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku planu, dotyczy wyłącznie organu nadzoru górniczego, a nie przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny. Zatem § 9 ust. 4 uchwały, narusza przepisy odrębne w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu. Wreszcie, działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził naruszenie prawa w zakresie unormowanym w § 11 ust. 3 pkt 6 uchwały, który to przepis nakazuje podłączenie wszystkich działek zabudowanych do kanalizacji sanitarnej oraz likwidację zbiorników bezodpływowych nie później niż dwa lata od dnia przekazania sieci do eksploatacji. Regulacja ta stanowi bowiem niedopuszczalną modyfikację ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Wskazać też przyjdzie na naruszenie zasad sporządzania planu co do zapisu § 11 ust. 1 pkt 3 uchwały, w którym stanowi się o powinności lokalizowania nowych obiektów elektroenergetycznych na działkach we władaniu gminy bądź na terenie kompleksu projektowanej zabudowy. Tymczasem akt prawa miejscowego winien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów – zgodnie ze standardami, określonymi w rozp. w sprawie wymaganego zakresu... Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie postulatów. Gdy zaś idzie o przepis § 6 uchwały, stanowiący o obowiązkach w przypadku natrafienia podczas prac ziemnych na przedmiot o cechach zabytku, regulacja ta stanowi zbędne powtórzenie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem (Dz. U. Nr 162, poz. 168 ze zm.). Wyżej wskazane naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego musiały zatem skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie orzeczono o niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 w zw. z art. 61 § 3 tej ustawy. SW