II SA/Gl 853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 28 lutego 2013 r. nr 184/XXVIII/2013 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oddala skargę. Uchwałą z dnia 28 lutego 2013 r., Nr 184/XXVIII/2013 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 2475), Rada Gminy i Miasta Koziegłowy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 7 ust. 2 oraz art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; obecnie j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej u.d.p.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych, drogi wyszczególnione w załączniku nr 1 do Uchwały. S. M. złożył skargę na ww. uchwałę, zarzucając: 1) podjęcie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a to poprzez zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych znajdującej się na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2, mimo iż przedmiotowe działki nie były i po dziś dzień nie są własnością Gminy; 2) bezprawne wyodrębnienie (w celu zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych) działek o numerach 1 i 2 z działek o numerach (odpowiednio) 3 i 4, które znajdują się we władaniu osób prywatnych. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały ww. Rady Gminy z dnia 28 lutego 2013 r., ewentualnie o wskazanie, iż wskazana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, a także o powołanie biegłego geodety celem weryfikacji i aktualizacji rzeczywistej powierzchni działek o numerze 3 i 5, albowiem istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż na skutek niezgodnych z prawem poczynań Gminy mają one obecnie powierzchnię mniejszą aniżeli dawniej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2 nigdy nie znajdowały się we władaniu Gminy Koziegłowy i nieprawdą jest, iż stanowią one oddzielne działki geodezyjne. Działki 3 i 4 od dawien dawna znajdują się w posiadaniu jego przodków, a na obecną chwilę stanowią jego własność. Na jego działkach nigdy nie znajdowała się droga lokalna (publiczna), a pewne utwardzenie części własnej powierzchni wynikało z działań jednego z przodków, który to w ten sposób ułatwił sobie dojazd do własnego pola, a zatem wyłącznie na swój użytek. Gmina nadal nie wykazała tytułu prawnego legitymizującego ją do posiadania ww. działek. Dopiero w ostatnim czasie zostały one bezprawnie wyodrębnione z działek będących jego własnością, to jest doszło do naruszenia przysługującego mu prawa własności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy i Miasta Koziegłowy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że działki 1 o pow. [...] ha i 2 o pow. [...] ha, wskazane w załączniku nr 1 do uchwały nr 184/XXVIII/2013 Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 28 lutego 2013 r., stanowiły i stanowią ogólnodostępną drogę lokalną – gruntową, oznaczoną na mapach pomiaru na gruncie z 1962 r., zgodnie z wykazem ustalenia stanu posiadania. Droga ta jest oznaczona jako szlak turystyczny prowadzący do zamczyska położonego w Koziegłowach. W archiwum Gminy i Miasta Koziegłowy znajduje się mapa ustalenia stanu posiadania na gruncie oraz kopia wykazu ustalenia stanu posiadania. Istnieje również szkic wyłączeń z rozparcelowanego majątku państwowego Koziegłowy w gminie Koziegłowy sporządzony w 1925 r. na podstawie pierworysu przechowywanego w archiwum, którego kopię pozyskała Gmina i Miasto Koziegłowy. Na szkicu widnieje wydzielona droga odpowiadająca obecnym działkom 1, 2. Szkic ten poświadcza, że droga ta istniała i została wyłączona z nieruchomości przeznaczonych do parcelacji, czyli pozostała w zarządzie państwowym. Tym samym nie mogły one zostać poddane obrotowi prawnemu i być przedmiotem licytacji. Na zlecenie Gminy przeprowadzono wznowienie granic, które wykonał niezależny geodeta uprawniony, a operat geodezyjny został zaewidencjonowany w Starostwie Powiatowym w Myszkowie. Skarżący stawił się w wyznaczonym dniu na gruncie, zaakceptował wyniki pomiaru, co potwierdza własnoręczny podpis na protokole. Skarżący, ani też nikt inny nie kwestionował istnienia drogi i jej granic wskazanych przez geodetę (protokół graniczny w aktach sprawy). Skarżący nie okazał się uprawnieniami geodezyjnymi, a pomiary "własne" nie są podstawą do obliczenia i ustalenia powierzchni nieruchomości. Działki o nr ewidencyjnym 1 i 2, oznaczone w ewidencji jako droga symbolem "dr", stanowią odrębne działki ewidencyjne i nie były wydzielone z działek 3 i 4 będących własnością prywatną. Działka 3 faktycznie stanowi współwłasność Skarżącego, ale działka o nr ewidencyjnym 4, zgodnie księgą wieczystą, stanowi własność innej osoby. Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub przysługującego mu uprawnienia w związku z obowiązującą uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie wg art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Ponieważ zaskarżona uchwała została wydana przed zmianą w procedurze, mającą miejsce z dniem 1 czerwca 2017 r., należało stosować przepisy dotychczasowe. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone, jednak organ nie przychylił się do żądania. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej uchwałą i w tym zakresie stara się wykazać, że uchwałą narusza jego własność. Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogę wymienioną w załączniku. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu we wskazanym trybie i stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m. in. na drogi gminne. Z kolei wg art. 7 ust. 1 – 3 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należy w związku z tym przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08, gdzie stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych konieczne jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08, którego argumentację tut. Sąd podziela "(...) skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) (...). Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej." Zakres stosowania ww. aktu prawnego jest więc ściśle określony. Wskazać należy, że zgodnie z treścią księgi wieczystej sporne działki nie należą do skarżącego, stąd jeśli uważa, że on powinien być ich właścicielem, winien udowadniać w pierwszej kolejności swoje racje przed sądem powszechnym. Sąd administracyjny nie jest uprawniony, by rozstrzygać o tego rodzaju spory. Dodatkowo, przedstawione przez Skarżącego kopie dokumentów nie są jednoznaczne, tak w zakresie powierzchni, jak i położenia działek, a tym samym przedmiotu nabycia praw do gruntu. Dokument źródłowy, na który powołuje się Skarżący, pochodzi z 1896 r. i jest tłumaczony z języka rosyjskiego. Z dokumentu nie można odczytać jednoznacznie lokalizacji i powierzchni nieruchomości. Ponadto Skarżący nie posiada uprawnień geodezyjnych, a pomiary "własne" nie są podstawą do obliczenia i ustalenia powierzchni nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że sporna droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) spełnia wymagania z art. 1 u.d.p., ponieważ może z niej korzystać każdy, jako że stanowi ona dojazd do zamku w Koziegłowach. Częstotliwość korzystania z niej nie ma tu znaczenia. Uchwała zapadła po uzyskaniu niezbędnej opinii, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania uchwały, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Na pewno nie jest możliwe zasięgnięcie przez Sąd opinii biegłego geodety. To skarżący winien był wykazać naruszenie jego prawa własności. Skoro tego nie uczynił, stąd brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet jeśli sporny grunt należał, w świetle treści księgi wieczystej, do Skarbu Państwa, a nie do Gminy, to brak interesu prawnego skarżącego (i posiadanie jedynie interesu faktycznego) nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie tak zainicjowanego postępowania. Skarga tego rodzaju nie może być skuteczna. Na marginesie można podać, że w świetle art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę "jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego." Regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., obligująca do odrzucenia skargi, dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.