II SA/Gl 853/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.454.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia oddala skargę Rada Miejska w Jaworznie uchwałą z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr XV/208/2019 dokonała zmiany uchwały z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie szczególnych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, nadając nowe brzmienie § 3 i § 4 tej uchwały. Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 8 kwietnia 2020 r. Pismem z dnia 5 maja 2020 r. Wojewoda powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 1 pkt 2 jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 97 ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.). Organ wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 lutego 2020 r. stwierdził nieważność § 4 uchwały z dnia 19 grudnia 2019 r. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne w dniu 16 marca 2020 r. Stąd też nie było dopuszczalne nadanie nowego brzmienia (zmiany) wyeliminowanego przepisu § 4 uchwały. W ten sposób przepis stał się bowiem niejasny. Zdaniem Wojewody, organ gminy zapewne zmierzał do dodania przepisu § 4. Nie jest jednak możliwe nadanie nowego brzmienia, lecz należało dodać § 4 lub § 4a. Uchybienie to ma zaś charakter istotny i winno prowadzić do wyeliminowania § 1 pkt 2 uchwały. W skardze do sądu administracyjnego Gmina domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej, wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego dotyczy bowiem jedynie jego merytorycznej treści, a nie samego oznaczenia jednostki redakcyjnej. Dla poparcia stanowiska przywołano § 106 pkt 2 rozp. Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Gmina wyjaśniła, że jej zamiarem było poprawienie zapisu § 4 uchwały, zakwestionowanego przez organ nadzoru. Zarzuciła też, że organ nadzoru w żaden sposób nie uzasadnił naruszenia art. 97 ust. 1a i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a jedynie wskazał na naruszenie wymogu formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg ten nie został zaś naruszony w niniejszej sprawie. Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie chodzi o tekst jednolity uchwały, czego dotyczy przywołany w skardze § 106 pkt 2 "Zasad techniki prawodawczej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżony akt nadzorczy nie narusza art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713). W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu § 1 pkt 2 uchwały, mocą którego organ gminy nadał nowe brzmienie przepisowi § 4 uchwały z dnia 19 grudnia 2019 r., podczas gdy przepis ten utracił moc z dniem 16 marca 2020 r. W zaistniałej sytuacji, zasadnie stwierdził Wojewoda, że organ gminy władny był jedynie do wprowadzenia nowej regulacji, czyli dodania nowego przepisu, a nie – zmiany przepisu, który utracił moc. Zakwestionowana przez organ nadzoru zmiana przepisu narusza zasady prawidłowej legislacji. Prowadzi bowiem do niejasności stanu prawnego i trudności w jego wykładni w zakresie wejścia w życie. Nie można zmienić przepisu, który nie obowiązuje, gdyż wcześniej (przed zmianą) utracił moc na skutek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W niniejszej sprawie organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego merytoryczną treść przepisu § 1 pkt 2 uchwały, a nie tylko oznaczenie jednostki redakcyjnej, jak błędnie uważa skarżąca. Organ nadzoru wskazał też na możliwość rozwiązania zaistniałej sytuacji. "Poprawienie" treści uchwały pierwotnej możliwe jest jedynie poprzez dodanie nowego przepisu. Najtrafniejsze byłoby dodanie § 4a, skoro § 4 utracił moc z dniem 16 marca 2020 r. Można też rozważyć możliwość podjęcia odrębnej uchwały w tym przedmiocie. Przywołane przez organ nadzoru przepisy art. 97 ust. 1a i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowią materialnoprawną podstawę uchwały, a mianowicie dotyczą materii, którą organ gminy uregulował poprzez nadanie nowego brzmienia wyrugowanego przepisu. Mianowicie, przepisy te stanowią o zasadach ponoszenia opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia przez osoby bezdomne. Naruszenie prawa materialnego polegało na niejasności i braku precyzji w kwestii obowiązującego stanu prawnego. Naruszenie art. 2 Konstytucji RP i przywołanie przepisów musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, skoro brak podstawy prawnej do nadania nowego brzmienia nieobowiązującemu wcześniej przepisowi. Przywołany przez skarżącą przepis § 106 pkt 2 "Zasad techniki prawodawczej", dotyczy zaś redakcji tekstu jednolitego aktu prawnego. Poza ramami niniejszej sprawy musi zaś pozostać kwestia zgodności z prawem poprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 14 lutego 2020 r. Rodzi się bowiem wątpliwość, czy możliwe było wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w części, regulującej sytuację osób bezdomnych. Jednak kwestia ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). mr