II SA/Gl 854/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B., I. B., M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., uzupełnionym w dniu 5 września 2012 r. inwestor - Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą. We wniosku wskazano, że przewidziana do realizacji inwestycja ma być zlokalizowana w Z. w rejonie ulic [...] i [...], na działkach nr [...],[...] i fragmencie działki [...] (obręb [...] Z., k.m. [...]) oraz na działce nr [...] (obręb [...] M., k.m. [...]). Przedstawiono planowany sposób zagospodarowania terenu oraz scharakteryzowano zabudowę. W toku postępowania obecnie skarżący J. B., I. B. i M. B. wnosili swoje zastrzeżenia i uwagi do planowanej inwestycji powołując się w szczególności na brak możliwości jej realizacji w zamierzonym kształcie z uwagi na uwarunkowania faktyczne istniejącego stanu zagospodarowania sąsiednich terenów. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Analizą objęto obszar w odległości około 171 m (3x57 m) od granic działki, której wniosek dotyczył. Ustalono obowiązującą linię zabudowy jako maksymalną nieprzekraczalną w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej ul. [...] oraz w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej ul. [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjęto na poziomie 45 % z 2 % tolerancją (tj. 43-47%). Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 39 m z tolerancją 1 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 13 m z tolerancją 1 m. Nadto w ramach warunków zabudowy przyjęto m.in. płaski dach oraz minimalną liczbę miejsc postojowych w ilości 2 miejsc na 100 m² powierzchni użytkowej. Stwierdzono także, że przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności w zakresie funkcji z istniejącą zabudową i sposobem użytkowania istniejących obiektów, zaś zabudowa usługowa oraz infrastruktura drogowa w zakresie miejsc parkingowych są kontynuacją zastanej funkcji mieszkaniowo-usługowej terenu. Objęty wnioskiem teren pod kątem kontynuacji funkcji powinien być zainwestowany w kierunku szeroko rozumianych usług. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził m.in., że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu decyzji przez uprawnionego architekta. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, odnosząc się do składanych przez strony w toku postępowania uwag i zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący domagając się jej uchylenia i oddalenia wniosku inwestora, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołujący argumentując swoje stanowisko zarzucili decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki oraz naruszenie § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto sformułowano zarzut niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez powierzchowne i ogólnikowe uzasadnienie faktyczne decyzji; z art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Zdaniem odwołujących się decyzja organu pierwszej instancji w sposób istotny godzi w tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Przywołano w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. W uzasadnieniu odwołujący nie zgodzili z wielkością określonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizy, wytykając jego rozciągnięcie na całą dzielnicę z pominięciem znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji osiedla domków jednorodzinnych. Odnosząc się do opinii urbanistycznej z dnia [...] r. w kwestii preferowanej ilości kondygnacji, zaznaczono odmienność ustalonej na 13 m dopuszczalnej wysokości budynku. Nadto zwrócono uwagę na zwiększenie ruchu samochodowego, a tym samym większy hałas i zanieczyszczenia spalinami, a także utrudnienia komunikacyjne i niebezpieczeństwo kolizji samochodowych. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając jednocześnie, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że spełnione zostały przesłanki do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do żądań odwołujących się podniesiono, że wśród zamkniętego katalogu możliwości jakimi dysponuje organ odwoławczy, brak jest podstawy do orzeczenia o oddaleniu wniosku inwestora. Wyjaśniono, że organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do uwzględnienia uwag składanych przez strony postępowania, a podstawą orzekania są obowiązujące przepisy. Zdaniem Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. Wbrew ich treści spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Prawidłowo został także określony rozmiar obszaru analizowanego, co poparto regulacją prawną i orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zwrócono uwagę na brak związku przy ustaleniu warunków zabudowy terenu pomiędzy określaniem linii zabudowy i wysokością budynków. Wskazano także, że w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego właściwy jest inny organ, zaś ul. [...] jest drogą publiczną. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego oraz argumenty na ich poparcie. Zaakcentowano, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności winien był uwzględnić najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślono, że organ prowadząc analizę funkcji i cech zabudowy obowiązany jest do brania pod uwagę wszystkich obiektów w obszarze analizowanym. Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący złożyli do akt kopię opinii urbanistycznej sporządzoną na potrzeby przetargu na sprzedaż nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, z której wynika, że nowo powstały budynek powinien mieć maksymalnie dwie kondygnacje. Ogłoszenie o tym przetargu miało miejsce we wrześniu 2010 r. Na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi precyzując, że nie kwestionuje wielkości obszaru analizowanego lecz fakt, że do analizy przyjęto obiekty znajdujące się w skrajnie najdalej położonych częściach tego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących spełnione zostały warunki określone w tym przepisie. Planowana inwestycja, jej umiejscowienie, charakterystyka, funkcja oraz gabaryty nie naruszają ładu przestrzennego. Spełnienie warunku określanego potocznie jako zasada dobrego sąsiedztwa wynika ze sporządzonej analizy, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia. W obszarze tym znalazły się obiekty, których funkcja i parametry pozwalały na ustalenie warunków dla planowanej inwestycji. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji stwierdził spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w oparciu o wyniki prawidłowo sporządzonej analizy. Jeżeli natomiast chodzi o zasłonięcie budynku należącego do skarżących, jak również o odległość tego budynku od planowanej inwestycji, to wskazać przyjdzie, że kwestie te będą podlegać kontroli na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno bowiem odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak i dopuszczalne przesłanianie sąsiednich budynków mieszkalnych są określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepisy te nie są natomiast przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a organy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie orzekają na podstawie przepisów prawa budowlanego. Odnośnie zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wobec braku wskazania w uzasadnieniu skargi, na czym miałaby polegać ich błędna interpretacja i niewłaściwe zastosowanie, nie sposób się do nich odnieść. Badając jednak z urzędu zaskarżoną decyzję również i pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy tego rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia. Linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, co zostało wykazane i uzasadnione w wynikach analizy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został określony w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia, a 2-procentowa tolerancja została przekonywująco uzasadniona. Ustalając szerokość elewacji frontowej skorzystano z możliwości przewidzianej § 6 ust. 2 rozporządzenia, a na dopuszczalność takiego rozwiązania również wskazują wyniki analizy. Również parametry określone w § 7 i § 8 rozporządzenia zostały ustalone na podstawie wyników analizy, która jak już wcześniej wskazano, została sporządzona w sposób odpowiadający prawu. Odnosząc się do zarzutu pominięcia opinii urbanistycznej z [...] r., jak i do postępowania przetargowego z 2010 r. stwierdzić przyjdzie, że opinie sporządzone na potrzeby innego postępowania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przepisy u.p.z.p. przewidują bowiem własny reżim ustalania spełnienia warunków z art. 61 ust. 1, zaś dla wydania decyzji o warunkach zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzona analiza, która ma charakter indywidualny dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Jeżeli chodzi o kwestie związane z dojazdem do planowanej inwestycji, jak również ze zwiększonym natężeniem ruchu drogowego, jego bezpieczeństwem i hałasem nim spowodowanym, to stwierdzić przyjdzie, że te parametry nie podlegają badaniu na kontrolowanym etapie postępowania. Nie mieszczą się one w katalogu warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wskazywanych przez skarżących przepisów postępowania. W ocenie Sądu uzasadnienia zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji czynią zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału nie sposób stwierdzić aby doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd dostrzega, że wydana decyzja może naruszać interes faktyczny skarżących, jednakże tego rodzaju naruszenie nie daje podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie stanowi też wzorca kontroli stosowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm.).