II SA/Gl 856/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Burmistrz Miasta W. wymierzył H. C. karę pieniężną w wysokości 1 638 zł. Kara ta została nałożona w związku z zajęciem bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (pgr nr [b]) w W. Zgodnie z tą decyzją przedmiotowe zajęcie pasa drogowego miało miejsce od dnia [...] roku do dnia [...] roku i związane było z wykonaniem zjazdu indywidualnego z pgr nr [a]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wysokość wymierzonej kary obliczona została jako iloczyn powierzchni zajętego pasa drogowego (9,10 m²), liczbę dni (6) oraz 10 krotnej stawki opłaty ustalonej uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w W. (3 zł). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wydana ona została w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., nr [...], którą zezwolono na wykonanie w pasie drogowym ul. [...] prac związanych z budową zjazdu z nieruchomości stanowiącej własność H. C. i ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego o pow. 9,10 m². W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik H. C. złożył w dniu [...] roku wniosek o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego od dnia [...] roku do dnia [...] roku i na taki też okres opiewało udzielone zezwolenie. W ocenie Kolegium rażąco naruszała prawo decyzja, którą zamiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ udzielił zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku. W tym stanie rzeczy Burmistrz Miasta W. uznał, że złożony w dniu [...] roku wniosek dowodzi, iż zajęcie pasa drogowego ul. [...] nastąpiło już w dniu [...] roku i przez okres 6 dni odbywało się to bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym H. C. naruszyła zakaz wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i na podstawie ust. 12 tego artykułu należało nałożyć na nią karę pieniężną. Karę tę zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem wymierza się w 10 krotnej wysokości opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji podał ponadto, że stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. zaznajomił stronę postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Korzystając z tego uprawnienia H. C. wskazała, że w dniu [...] roku odkryła, że na planowanym zjeździe znajduje się nienormatywnie położona, tuż pod powierzchnią ziemi, rura gazownicza. Z tego względu nie było możliwe wykonywanie żadnych prac aż do [...] roku, kiedy to Zakład Gazowniczy w S. ułożył rurę na właściwej głębokości. Zdaniem organu przekazana przez stronę informacja dowodzi, że wnioskodawczyni po odkryciu rury gazowniczej winna złożyć wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu od tej decyzji H. C. domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji wskazano iż zajęła ona działkę nr [a], której jest właścicielką. Na dowód tego powołała się na dołączony do odwołania odpis księgi wieczystej Kw. Nr [...] założonej dla stanowiącej jej własność nieruchomości w skład, której wchodzi przedmiotowa działka. W związku z tym – zdaniem odwołującej się - nie mogła ona zająć działki stanowiącej jej własność, która też nigdy nie stanowiła pasa drogowego. Odwołująca się zakwestionowała także twierdzenie organu, że do zajęcia działki doszło już [...] roku, gdy tymczasem w innych decyzjach, którymi ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego Burmistrz Miasta W. stwierdził, że miało to miejsce w okresie od [...] do [...] roku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej swojego orzeczenia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 8, ust. 11, ust. 13, ust. 14 b i ust. 16 ustawy drogach publicznych oraz § 1, ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ). W uzasadnieniu podało, że wbrew argumentacji odwołującej się organ I instancji wskazał na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. stanowiącej pgr [b], a nie na zajęcie pgr [a]. Oczywiste jest, że wykonując roboty na parceli pgr [a] związane z budową zjazdu H. C. wykonywała uprawnienia właścicielskie, jednak w trakcie tych robót praktycznie zawsze trzeba prowadzić część prac w pasie drogowym należącym do kogoś innego. W tym przypadku dotyczyło to działki pgr [b] stanowiącej pas drogowy drogi gminnej. SKO wskazało ponadto, że w aktach sprawy brak informacji, czy odwołująca się wystąpiła o zezwolenia na budowę zjazdu z ul. [...] na pgr [a], gdyż znajdujące się w tych aktach decyzje Starosty C. i Burmistrza Miasta W. nie dotyczą tej parceli. Pierwszą z tych decyzji udzielono bowiem pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na pgr [c] i [d] (w decyzji Kolegium omyłkowo jest dwukrotnie mowa o pgr [d]). Z kolei drugą decyzją zezwolono na budowę zjazdu z ul. [...] na nieruchomość oznaczoną jako pgr [c] i [d]. W trakcie rozprawy administracyjnej pracownik Urzędu Miejskiego wskazał ponadto, że prace przy tym zjeździe wykonane zostały wadliwie, bowiem przerwana została linia odwodnienia. Odnosząc się do pozostałych ustaleń faktycznych SKO podało, że ze złożonego w dniu [...] roku w Urzędzie Miasta w W. wniosku podpisanego "z upoważnienia" przez C. C. wynikał zamiar zajęcia, w okresie od [...] roku do [...] roku, jezdni ul. [...] poprzez wykonanie rozkopu o długości 7 m i szerokości 1,3 m. Wykonanie tych prac dokumentuje znajdujące się w aktach zdjęcie, na którym widać wykonaną wzdłuż pobocza łatę nowego asfaltu o szerokości kilkudziesięciu centymetrów. Biorąc pod uwagę konieczność odgrodzenia wykopu od środka jezdni należało zdaniem SKO przyjąć, że doszło do zajęcia jezdni na odcinku podanym we wniosku z dnia [...] roku. Biorąc pod uwagę zakres wykonanych prac miarodajny był także okres 19 dni wskazany w tym wniosku. Na marginesie Kolegium zauważyło, że oczywiście możliwa była realizacja tych robót nawet w ciągu 1 – 2 dni, ale "raczej przez wyspecjalizowaną firmę". Podany we wniosku dzień [...] roku nie został tym samym wskazany omyłkowo, bowiem koreluje on zakresem planowanych prac. H. C. potwierdziła także tę datę wskazując w piśmie z dnia [...] roku, że w tym dniu odkryto istnienie rury gazowej usytuowanej na planowanym zjeździe. Świadczy to o rozpoczęciu w tym dniu wykopów w toku realizacji zjazdów. Zdjęcie wykonanego zjazdu na pgr [a] rodzi co prawda wątpliwość czy wskazana w decyzji organu I instancji powierzchnia zajętego pasa drogowego została prawidłowo ustalona. Do pasa drogowego pgr [b] należy bowiem prawdopodobnie zaliczyć także pobocze, na którym zrealizowane było odwodnienie, a obecnie znajduje się betonowa konstrukcja określona na szkicu dołączonym do akt jako "podest wjazdowy". Z przedłożonego szkicu wykonanego prawdopodobnie na mapie ewidencyjnej nie da się odczytać położenia tych podestów w stosunku do granic posesji. Aby jednak uniknąć dalszego postępowania organ odwoławczy orzekając – jak podał - na korzyść strony przyjął, że nie doszło do zajęcia większej powierzchni pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazał wreszcie, że nie ma żadnej rozbieżności między treścią kilku równolegle wydanych przez Burmistrza Miasta W. decyzji, bowiem wzajemnie się one uzupełniają. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. C. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Zarzuciła bezpodstawne zastosowanie przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 tej ustawy oraz naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu podała, iż bezsporne jest, że jest właścicielką nieruchomości zapisanej w Kw. Nr [...], składającej się m.in. pgr [a]. Tym samym nie mogła zająć samowolnie pasa drogowego na tej działce skutkującego wymierzeniem kary administracyjnej. Przyjęcie innego stanowiska wzruszyłoby podstawową zasadę cywilistyczną wyrażoną w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz podważyłoby konstytucyjną zasadę ochrony własności. Skarżąca zakwestionowała także pogląd, że wydane przez Burmistrza Miasta W. decyzje nie są ze sobą sprzeczne, lecz się uzupełniają. W jej ocenie jest bowiem odwrotnie, o czym świadczy przywoływanie rożnych dat dotyczących "rzekomego" zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że zarzuty skargi, podobnie jak i odwołania, pozostają bez związku z treścią zaskarżonego aktu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że wydane decyzje nie dotyczyły zajęcia na czas robót własnej nieruchomości (pgr [a]) lecz pasa drogi gminnej (pgr [b]). Także daty wskazane w decyzjach Burmistrza Miasta W., jak i w decyzjach Kolegium, są ze sobą zgodne. W okresie od [...] roku miało bowiem miejsce zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, za co należało naliczyć karę. Od [...] roku strona wystąpiła natomiast o zezwolenie na zajęcie pasa, a zatem od tego dnia należało naliczyć opłatę z tego tytułu. SKO ponownie wskazało także, powołując się na swoją wcześniejszą decyzję, że nie można udzielić wstecz pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem `za konieczne wyrugowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzącej ją decyzji Burmistrza Miasta W., bowiem zostały one wydane bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na jej rozstrzygnięcie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W kontrolowanym postępowaniu zaistniała przesłanka wskazana w ostatnio wymienionym przepisie. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie należy stwierdzić, że w celu przestrzegania norm prawnych regulujących status dróg publicznych konieczne jest sprawowanie nadzoru materialnoprawnego w szczególności nad pasem drogowym. Pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przywołane definicje ustawowe dowodzą, że "pas drogowy jest tworzony po to, aby zlokalizować w nim budowlę jaką jest droga oraz obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą"( por. T. Cysek, Problematyka prawna zajęcia pasa drogowego. Opracowanie przygotowane na konferencję sędziów administracyjnych w Starych Juchach, 2010 r.). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy. Zezwolenie w świetle ust. 2 pkt tego artykułu jest w szczególności wymagane w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której wysokość ustala się w decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ( art. 40 ust. 3 i ust. 11). W przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego ( art. 40 ust.4). Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 -6. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca w okresie między [...] a [...] roku nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w W. Wniosek o wydanie takiego zezwolenia złożył bowiem w jej imieniu C. C. dopiero w dniu [...] roku. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły jednak, czy w dniu [...] r. doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Burmistrz Miasta W. w ślad za wskazaniem zawartym w decyzji SKO w B. z dnia [...] r. przyjął, że roboty związane z realizacją zjazdu zostały rozpoczęte w dniu [...] roku, bo taka data została podana we wniosku złożonym w dniu [...] roku w Urzędzie Miasta W. Zdaniem orzekających w sprawie organów prawidłowość tego ustalenia potwierdza treść pisma H. C. z dnia [...] roku. Z pisma tego wynika, że w dniu [...] roku odkryła ona, iż na trasie zaprojektowanego zjazdu z działki pgr [a] położona została zbyt płytko rura do przesyłu gazu i w związku z tym nie mogła wykonywać żadnych robót do czasu, aż przedstawiciele Zakładu Gazowniczego w S. nie umieścili tego odcinak gazociągu na właściwej głębokości. Wskazać w tym kontekście należy, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących miejsca położenia wspomnianego odcinka gazociągu, a w szczególności nie ustaliły czy był on położony w pasie drogowym ul. [...], czy też na pgr [a] stanowiącej własność skarżącej. Nadmienić należy, że na podstawie zdjęcia znajdującego się w aktach sprawy, na którym uwidoczniony został wykonany już zjazd z pgr [a], nie można ustalić na jakim odcinku doszło do przełożenia wskazanego przez skarżącą odcinka gazociągu. Organ I instancji nie poczynił także żadnych kroków zmierzających do ustalenia powierzchni na jakiej doszło do zajęcia pasa drogowego w związku z realizacją zjazdu z pgr [a]. Nie można zwłaszcza zaakceptować stanowiska SKO w B., opierającego ustalenia dotyczące tych kwestii jedynie na niepotwierdzonych żadnymi dowodami twierdzeniach oraz domniemaniach. Paradoksalnie organ odwoławczy uznał, że jest zwolniony z obowiązku oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem w związku z unormowaniem wynikającym z art. 139 k.p.a. nie mógł orzekać na niekorzyść odwołującej się. SKO w B. naruszyło także unormowanie wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. nie odniosło się bowiem w sposób merytoryczny do głównego zarzutu odwołania, który dotyczył tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowane zostały prace związane z urządzeniem zjazdu z pgr [a] na ul. [...]. W szczególności organ ten nie zanalizował znajdującej się w aktach sprawy uchwały Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany przebiegu dróg publicznych położonych w osiedlach [...] i [...] na terenie Miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]), a w szczególności jej § 1 ust. 7 oraz informacji zamieszczonej w załączniku nr 7 do tej uchwały. W załączniku tym została zaś zamieszczona informacja o ustaleniu nowego przebiegu drogi gminnej ul. [...], z której wynika, że mocą tej uchwały dodany został nowy odcinek tej ulicy, pełniący przed 1998 r funkcję drogi publicznej stanowiącej uzupełnienie sieci układu podstawowego. SKO w B. nie ustaliło także kiedy wspomniana uchwała weszła w życie. Kolegium nie zajęło wreszcie stanowiska w przedmiocie informacji znajdujących się w dołączonym do odwołania odpisie KW [...]. Tymczasem wpisy znajdujące się w przedłożonym przez skarżącą odpisie księgi wieczystej korespondują z informacjami zawartymi w załączniku omawianej uchwały Rady Miasta W. Wskazać należy zwłaszcza na wpis zamieszczony w dziale III tej księgi (podrubryka 3.4.1), stanowiący informację o wykreślonym ostrzeżeniu związanym z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...]r, nr [...] (prawdopodobnie chodzi o decyzję stwierdzającą przejście z mocy prawa na własność gminy W. nieruchomości oznaczonej jako pgr [b]), a także o postanowieniu Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o sprostowaniu usterki wpisu. Wskazać należy, że do szczegółowej analizy tych informacji organ był zobowiązany unormowaniami zamieszczonymi w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Wydając orzeczenie o nałożeniu kary administracyjnej organ winien bowiem w pierwszym rzędzie ustalić, czy w dacie kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W. ulica ta, na odcinku przebiegającym wzdłuż pgr [a], stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż dopiero pozytywna odpowiedź na pytanie pozwalała na zastosowanie w sprawie przepisów art. 40 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta W. w pierwszym rzędzie ustali zatem, czy ul. [...] w dacie kiedy doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego była na odcinku przebiegającym wzdłuż nieruchomości skarżącej gminną drogą publiczną w rozumieniu art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przypadku gdyby okazało się, że uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] r. dotyczyła tego właśnie odcinka drogi i nie weszła jeszcze w życie w dacie zajęcia pasa drogowego organ umorzy postępowanie w kontrolowanej sprawie. W przypadku zaś pozytywnej odpowiedzi na te pytania organ uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalając precyzyjnie, w jakim okresie doszło do zajęcia przez skarżącą bez zezwolenia pasa drogowego oraz jaka powierzchnia tego pasa została faktycznie zajęta. W przypadku gdyby okazało się, że zajęta przez skarżącą powierzchnia pasa drogowego była większa niż 9,10 m² organ weźmie pod uwagę postanowienia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s. a. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał bowiem skarżąca ani jej pełnomocnik nie złożyli stosownego wniosku w terminie o jakim jest mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.