II SA/Gl 857/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r.nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. numer [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. S. tytułem zwrotu kosztów sądowych [...] ([...]) złotych. A. S. w dniu [...] 2004 r. złożył w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. zgłoszenie zamiaru budowy schodów zewnętrznych, metalowych, skręcanych śrubami, zamocowanych na ścianie budynku położonego w B., ul. [...], działka nr [...]. Zgłoszenie obejmowało także wymianę, w wyżej opisanym budynku okna na drzwi. Postanowieniem z dnia [...] roku organ I instancji w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. (Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z zm.) wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w sposób wskazany w tym postanowieniu i wyznaczył termin uzupełnienia do dnia [...].2004 r. W dniu [...] 2004 r. organ I instancji – po rozpatrzeniu uzupełnionego zgłoszenia – (w aktach sprawy brak zarówno niezbędnych załączników do zgłoszenia, jak i dokumentów do złożenia których inwestora zobowiązano postanowieniem z [...] r.) przyjął zgłoszenie zamiaru "budowy – montażu: schodów zewnętrznych stalowych, montowanych do płyty tarasu oraz innych robót budowlanych uzupełniających – w budynku mieszkalnym jednorodzinnym" na działce nr [...] przy ul. [...]. Przyjęcie zgłoszenia potwierdził zaświadczeniem z [...].2004 r. Dnia [...] 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo J. S.. Pismo to zawierało wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez A. S. w budynku przy ul. [...] w oparciu o "art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 51" ustawy Prawo budowlane. Autorka pisma twierdziła, że prace objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę i podała, iż pod określeniem zawartym w zaświadczeniu o przyjęciu zgłoszenia "...inne roboty budowlane.." mieści się wyburzenie małego okna i wbudowanie w jego miejsce drzwi zewnętrznych, montaż na ścianie konstrukcyjnej budynku schodów metalowych, których jedna z podpór została ustawiona na tarasie należącym do niej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe podanie J. S. postanowieniem z dnia [...] r., w oparciu o art. 65 § 1 kpa, przekazał zgodnie z właściwością organowi architektoniczno-budowlanemu, który przyjął zgłoszenie. Ten ostatni organ – po otrzymaniu postanowienia z [...] r. – ponownie pismem z dnia [...].2004 r. "przekazał" sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu oględzin budynku przy ul. [...] w dniu [...] roku wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, obejmujących montaż schodów zewnętrznych oraz wykonanie drzwi w miejsce istniejącego okna w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 105 § 1 kpa, a w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe ponieważ inwestor prowadzi roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie, a roboty te nie spowodowały uszkodzeń konstrukcji budynku. W odwołaniu J. S. domagała się uchylenia decyzji I instancji z uwagi na umorzenie postępowania mimo, iż na prowadzenie robót objętych zaświadczeniem o przyjęciu zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przyznał, że organ architektoniczno-budowlany błędnie przyjął, iż montaż schodów zewnętrznych wymaga jedynie zgłoszenia. Nie zmienia to jednak faktu, że roboty zostały przez inwestora wykonane w oparciu o zgłoszenie, a więc nie można przyjąć, iż stanowią one samowolę budowlaną. W skardze do Sądu J. S. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego, a także art. 84b ust. 2 w związku z art.84a ust. 2 Prawa budowlanego. Domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącej sporne roboty wymagały pozwolenia na budowę, a jego brak oznacza, że stanowią one samowolę budowlaną. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę postulował jej oddalenie. Podkreślił, iż błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany nie może szkodzić inwestorowi, który roboty przeprowadził w oparciu o to zgłoszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Ustawa Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.) w art. 83 ust. 1 określa, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą między innymi sprawy objęte art. 50 i 51 tego prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że została ona wszczęta na wniosek J. S. z [...].2004 r., która w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 51 Prawa budowlanego domagała się wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w oparciu o zgłoszenie. W świetle powołanego wyżej art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nie może budzić wątpliwość, iż do załatwienia sprawy określonej w tym wniosku właściwy w I instancji był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Jednakże organ ten w dniu [...] roku wydał postanowienie nr [...] w oparciu o art. 65 § 1 kpa, którym przekazał sprawę (wniosek) J. S. do rozpatrzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, uznając ten organ za właściwy w sprawie. Wprawdzie w następstwie ponownego przesłania wniosku J. S. przez organ architektoniczno-budowlany – przy piśmie z dnia [...] 2002 r. – organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie i wydał w nim decyzję utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzję, to nie zmienia to faktu, iż w obiegu prawnym pozostaje postanowienie wydane w oparciu o art. 65 § 1 z dnia [...] r. Ta okoliczność została całkowicie pominięta przez organy orzekające, a zgodnie z tym postanowieniem właściwym do rozpoznania sprawy był organ administracji archiektoniczno-budowlany. Artykuł 65 § 1 kpa reguluje formę przekazania sprawy do organu właściwego. Przekazanie sprawy następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. W przepisie tym brak jest regulacji w zakresie mocy wiążącej postanowienia o przekazaniu sprawy, ale nie może to stanowić podstawy do wykładni, że postanowienie to nie ma mocy obowiązującej. Z art. 126 kpa wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji, a zatem art. 110, a do postanowień od których przysługuje zażalenie art. 145-152 oraz art. 156-159. Postanowienie o przekazaniu ma moc wiążącą zarówno organy administracji publicznej, jak i stronę. Ta moc wiążąca może być obalona tylko w wyniku złożonego zażalenia lub wykorzystania trybów nadzwyczajnych. Należy też mieć na uwadze, że moc prawna postanowienia o przekazaniu podania do organu właściwego wyłącza istnienie (powstanie) sporu o właściwość. Organ, któremu przekazano podanie (w jego ocenie wadliwie), może jedynie doprowadzić do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W świetle powyższej wykładni art. 65 § 1 kpa należy stwierdzić, że na skutek uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie o przekazanie z dnia [...] r. oba organy to jest: nadzoru budowlanego i architektoniczno-budowlany były nim związane. W konsekwencji rozpoznanie następnie podania strony przez organ nadzoru budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1), bowiem z mocy tego postanowienia właściwym do rozpoznania sprawy był organ architektoniczno-budowlany. Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzją obarczoną ciężką wadą (art. 156 § 1 pkt 1) sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Stwierdzenie przez Sąd, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa przesądza o stwierdzeniu jej nieważności. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji oraz postanowienia o przekazaniu z dnia [...] r. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na orzeczenie nieważności zaskarżonej decyzji zbędnym stała się kontrola i ocena w pozostałym zakresie, jak i odniesienie się do zarzutów skargi, bowiem okoliczności te – w zaistniałej sytuacji – nie posiadają wpływu na wydane orzeczenie.