II SA/Gl 857/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi A. D.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Dnia [...] r. W. D. oraz M. R. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie przeprowadzenia kontroli budynku gospodarczego wybudowanego przez A. D. – K. na trenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Zdaniem autorów pisma budynek ten stanowi samowolę budowlaną. Dnia [...]r. nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie a dnia [...]r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości. W ich trakcie ustalono, iż budynek gospodarczy wraz z zadaszeniem został wybudowany w [...] r. A. D. K., zam. ul. [...],[...] K. (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą" lub "inwestorką") poinformowała, iż budynek został wykonany na podstawie zgłoszenia dokonanego dnia [...]r. Budynek znajduje się około 20 cm. od granicy nieruchomości sąsiedniej. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja związana ze zgłoszeniem zamiaru wykonania "domku ogrodowego [...]". Jest to zgłoszenie dokonane przez skarżącą dnia [...]r. oraz decyzja Prezydenta K. z dnia [...]r. nr [...] wyrażająca sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą. Ponownie zgłoszenie nastąpiło [...]r. Prezydent K. pismem z dnia [...]r. oświadczył jednocześnie, że nie zamierza wnieść sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, zgodnie ze zgłoszeniem skarżącej. Do wspomnianej dokumentacji został dołączony akt notarialny z dnia [...]r., na mocy którego doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] i wyodrębnienia odrębnych lokali, gdzie jednym z nich właścicielami zostali A. D.-K. wraz z mężem P. K. Zgodnie z § 6 tego aktu pozostali współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] wyrażają zgodę na dobudowanie do istniejących budynków pomieszczenia nie przekraczającego 20 m2 przez skarżącą i jej męża. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] PINB w K. umorzył postępowanie w sprawie, uzasadniając to okolicznością, iż inwestorka wystąpiła ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowlanych a Prezydent K. pismem z dnia [...]r. oświadczył, że nie wyraża sprzeciwu. Zatem budowa w [...] r. była legalna i brak podstaw do nakazania skarżącej wykonania określonych robót. Od decyzji organu I instancji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli W. D. oraz Z. D. Podnieśli, że: - inwestorka nie posiada ich zgody na wybudowanie budynku gospodarczego, - zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nastąpiło w [...] r. a budynek został zbudowany w [...] r. - kwestionują zgodę współwłaścicieli dotycząca dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Chodziło tam bowiem o dobudowanie do budynku głównego pomieszczenia o powierzchni 20 metrów a nie budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ II instancji uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że: - istnieją wątpliwości, co do legalności wzniesionego obiektu a organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy - decyzja została podjęta przynajmniej przedwcześnie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do tutejszego Sądu złożyła A. D. K. reprezentowana przez adwokata P. K. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie, że PINB dokonał poważnych uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, - naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że istnieją wątpliwości co do bezprzedmiotowości postępowania, - art. 8 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i narażenie na ograniczenie bądź brak zaufania do organów administracji publicznej i ważności podejmowanych przez niego decyzji, - art. 80 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wskazanie, że PINB nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej budowa "domku ogrodowego" na nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło zgodnie z prawem, gdyż dokonała ona zgłoszenia zamiaru jego budowy. Wskazała również, że posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. są prawidłowe. Organ II instancji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce, jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie podstawą wydania orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie przez organ I instancji istotnych okoliczności sprawy dotyczących budowy obiektu na nieruchomości przy ul. [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przyjął, iż dokonanie zgłoszenia, nawet 5 lat po wybudowaniu obiektu budowlanego powoduje, iż prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając oświadczenie o niewnoszeniu sprzeciwu do takiego zgłoszenia niejako sanuje istniejący stan prawny i faktyczny. Taka wykładnia stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że sporny obiekt został wzniesiony w [...] r. a zgłoszenie zostało dokonane w [...] r. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. A powinien ją zbadać, ustalić czy na budowę spornego budynku było wymagane dokonanie zgłoszenia. Jeśli stwierdziłby samowolę budowlaną, winien ustalić, czy istnieje możliwość jej legalizacji, wzywając inwestorkę do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Żadne ustalenia w tym zakresie nie zostały przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. poczynione. Organ I instancji nie ustalił również, czy inwestorka mogła dysponować nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] zawarte w akcie notarialnym z dnia [...]r. jest kwestionowane przez obecnych współwłaścicieli. Niezależnie od tego wykazywana przez inwestorkę zgoda na zabudowę części wspólnej nieruchomości dotyczyła innego obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że organ I instancji praktycznie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie i rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. było trafne. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one zupełnie nieuzasadnione. Organ II instancji nie naruszył art. 7, 105 § 1 i 80 K.p.a. Jak wyżej wykazano, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego faktycznie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy a dokonana przez niego ocena, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w ocenie składu orzekającego, jest błędna. Brak było podstaw do takiej konstatacji w przypadku, gdy praktycznie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego. Również zarzut błędnego zastosowania art. 8 K.p.a. i "narażenie na ograniczenie bądź brak zaufania do organów administracji publicznej i ważności podejmowanych przez niego decyzji" jest nietrafny. Wszak postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i możliwość złożenia odwołania pozwala na ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Służy to zapewnieniu odpowiednio wysokiego poziomu rozstrzygnięć organów administracji i realizacji zasady prawdy materialnej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił