II SA/Gl 857/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E.D. i B.D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia protokołu kontroli oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w C. przy ul. [...] E. R. i B. D. (dalej strony lub skarżący) obowiązek przedłożenia protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania przedmiotowego obiektu. Protokół powinien zostać opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, która winna zwrócić szczególną uwagę na spękane elementy konstrukcyjne i w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie zagrożenia dla ludzi i mienia, powinna podać rozwiązania w zakresie wykonania ewentualnych zabezpieczeń lub dyspozycję natychmiastowego wyłączenia obiektu z użytkowania. Powyższa dokumentacja powinna zostać dostarczona do 31 marca 2021 r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia przybliżono sytuację faktyczną tego budynku i wskazano na występujące w nim uszkodzenia. Ponadto podkreślono, że utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony postępowania, które wniosły zażalenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie art. 62 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie. Podkreślono, że pomimo trwającego śledztwa nie zostały poczynione ustalenia co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Biegły powołany przez prokuraturę jeszcze nie sporządził opinii, przy czym ustalił dodatkowe istotne okoliczności w sprawie związane z prawdopodobnym brakiem wymiany gruntu nasypowego pod fundamentem. Nadto wskazano, że obecnie wystarczające jest monitorowanie stanu budynku poprzez cykliczne kontrole pracowników organu nadzoru budowlanego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono wpierw działania podejmowane przez Prokuraturę Rejonową w C. i Policję w zakresie ustalenia stanu technicznego przedmiotowego budynku, jak również inne działania podejmowane przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie organ odwoławczy przywołał przepisy normujące zasady wnoszenia środków odwoławczych od rozstrzygnięć podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania, jak również przybliżono podstawy normatywne wydanego postanowienia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest błędne, ponieważ zastosowano niewłaściwą podstawę prawną, albowiem w sprawie tej podstawę taką stanowi art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na wskazaną okoliczność przywołano stanowiska prezentowane w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podniesiono, że nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślono, że art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie daje podstawy na wyznaczenie terminu realizacji nałożonego obowiązku. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił zasady interpretowania przywołanego powyżej przepisu. W następstwie przeprowadzonej analizy w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji obowiązany był wdrożyć procedurę naprawczą normowana art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że w sprawie tej powinno się wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem przyczyny tego wstrzymania. W dalszej kolejności przywołany organ obowiązany będzie do podjęcia działań przewidzianych treścią art. 51 przywoływanej ustawy. W konkluzji rozstrzygnięcia stwierdzono, że postanowienie wydane w oparciu o art. 50 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru samoistnego i musi być rozważane w kontekście postępowania naprawczego. Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się strony, które wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej podniosły zarzut naruszenia art. 62 i art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego i brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do organu pierwszej instancji o pozyskanie informacji wraz z dokumentacją w zakresie ustalenia, czy budowa została zakończona i czy obiekt został oddany do użytkowania, oraz naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy był uprawniony do działania merytorycznego. W motywach skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżono ustalenia z postępowania śledczego prowadzonego w sprawie przedmiotowej budowy. Podkreślono, że przedmiotowy budynek został oddany do użytkowania i organ nadzoru budowlanego nie zgłaszał zastrzeżeń. Skarżący podtrzymują stanowisko, że wystarczające w sprawie jest monitorowanie stanu technicznego budynku poprzez kontrole przeprowadzane przez pracowników organu nadzoru budowlanego. W konkluzji stwierdzono, że zasadne jest prowadzenie postępowania w trybie rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, natomiast przedwczesne było nałożenie obowiązku przedłożenia protokołu kontroli bezpieczeństwa użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na dwie kwestie o charakterze wstępnym. Pierwsza z nich jest to, że przedmiotem sądowej kontroli tutejszego Sądu jest postanowienie, mocą którego uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego wskazać należy, że z uwagi na fakt, że rozpoznawana sprawa związana jest z wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia, tym samym w sprawie tej nie mają zastosowania regulacje dotyczące sprzeciwu. Jak bowiem wynika z postanowień art. 64a i następnych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw przysługuje od decyzji wydanych w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skoro w sprawie tej rozstrzygnięciem będącym przedmiotem kontroli jest postanowienie, tym samym przywołane przepisy nie mają tu zastosowania. Drugą kwestią, którą należy na wstępie poruszyć to fakt, że przedmiotem skargi uczyniono postanowienie kasacyjne, a zatem wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiona okoliczność jest o tyle istotna, że determinuje zakres i przedmiot rozpoznawanej skargi. Stosownie do postanowień art. 138 § 2 przywoływanego Kodeksu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei art. 144 tego aktu stanowi, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że występujące powyżej słowo decyzja należy zastąpić słowem postanowienie. W tak wyznaczonych ramach organ odwoławczy korzystający z przywołanej regulacji obowiązany jest do ustalenia, czy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kierując się treścią powyższego przepisu przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w następstwie przeprowadzonej kontroli postanowienia, na które wniesiono zażalenie stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało w oparciu o wadliwie przyjęte przepisy. Kwestionowane w zażaleniu postanowienie wydane zostało w oparciu o postanowienia art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy doszedł do przekonania, że przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o regulacje zamieszczone w art. 50 i następne tej ustawy, a zatem w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego powinien uruchomić procedurę naprawczą. Mając na uwadze fakt, że zaskarżone postanowienie, jak również wskazane przez organ odwoławczy podejmowane jest jako rozstrzygnięcie wpadkowe w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie, które nie rozstrzyga o istocie prowadzonego postępowania, tym samym sformułowany w skardze przez skarżących wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania nie może zostać uwzględniony. Powyższa analiza pozwala uznać, że powodem wydania kwestionowanego postanowienia były uchybienia o charakterze procesowym, których dopuścił się organ pierwszej instancji, zatem można uznać, że organ odwoławczy uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Skoro wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, to rozważyć należy, czy organ odwoławczy dopełnił obowiązku wynikającego z treści art. 138 § 2 przywoływanego Kodeksu, a mianowicie, czy podejmując przedmiotowe postanowienie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi twierdzącej, ponieważ końcowa część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawiera wskazania dla organu pierwszej instancji jakie ma podejmować działania, aby prowadzone przez niego postępowanie było prawidłowe i odpowiadało obowiązującym przepisom prawa. W świetle powyższego uznać należy, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował rozstrzygnięcie kasacyjne i dopełnił ciążących na nim obowiązków. W skardze do tutejszego Sądu skarżący sformułowali szereg zarzutów, przy czym przyjdzie stwierdzić, że część z nich wynika z niezrozumienia treści kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przykładowo skarżący podnieśli zarzut naruszenia postanowień art. 62 i art. 66 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, w której organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraźnie akcentuje, że w sprawie mają mieć zastosowanie przepisy art. 50 i następne, a zatem przepisy dotyczące postępowania naprawczego. Można zauważyć, że organ odwoławczy dostrzegł uchybienie w działaniu organu pierwszej instancji związane z oparciu rozstrzygnięcia o treść art. 62 ustawy Prawo budowlane. Kolejny zarzut sformułowany w skardze związany jest z pominięciem wykorzystania postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny w kontekście ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, skoro w sprawie powinny być wykorzystane inne regulacje prawne niż te, które legły u podstaw postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, tym samym nie było procesowej możliwości w wykorzystaniu instytucji przewidzianej treścią art. 136 przywoływanego Kodeksu. Jako ostatni zarzut podniesiono zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 przedmiotowego Kodeksu, a zatem wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, a w ocenie skarżących organ ten winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne i to takie, mocą którego umorzy prowadzone postępowanie. Tak sformułowany zarzut w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny, ponieważ jak już było to podnoszone, zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, jak również postanowienie organu odwoławczego mają charakter rozstrzygnięć wpadkowych, a zatem niekończących wszczętego postępowania administracyjnego, oznacza to, że w ramach tego postępowania wpadkowego nie można zakończyć postępowania głównego, natomiast podnieść należy, że mocą kwestionowanego postanowienia organ odwoławczy zakończył postępowanie wpadkowe dotyczące przeprowadzenia przez skarżących czynności związanej z przedłożeniem protokołu kontroli bezpiecznego użytkowania przedmiotowego obiektu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.