II SA/Gl 858/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] , Burmistrz Miasta W. wymierzył obecnie skarżącej H.C. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Kara ta została nałożona w związku z zajęciem, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] j (pgr nr [...] ) w W.. Zgodnie z tą decyzją przedmiotowe zajęcie pasa drogowego miało miejsce od dnia [...] roku i związane było z wykonaniem zjazdu indywidualnego z pgr [...] . W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Wysokość wymierzonej kary obliczona została jako iloczyn powierzchni zajętego pasa drogowego [...] liczbę dni [...] oraz 10 krotnej stawki opłaty ustalonej uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] r., Nr [...] , w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w W. (3,00 zł). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wydana ona została w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., Nr [...] , którą zezwolono na wykonanie w pasie drogowym ul. [...] prac związanych z budową zjazdu z nieruchomości i ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego o pow. [...] m². W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca złożyła w dniu [...] r. wniosek o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i na taki też okres opiewało udzielone zezwolenie. W ocenie Kolegium rażąco naruszała prawo decyzja, którą zamiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ udzielił zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał, że złożony w dniu [...] r. wniosek dowodzi, iż zajęcie pasa drogowego ul. [...] nastąpiło już w dniu [...] r. i przez okres [...] dni odbywało się to bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym skarżąca naruszyła zakaz wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i na podstawie ust. 12 tego artykułu należało nałożyć na nią karę pieniężną. Karę tę zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem wymierza się w 10 krotnej wysokości opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji podał ponadto, że stosownie do art. 10 § 1 kpa zaznajomił stronę postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Korzystając z tego uprawnienia skarżąca wskazała, że w dniu [...] r. odkryła, że na planowanym zjeździe znajduje się nienormatywnie położona, tuż pod powierzchnią ziemi, rura gazownicza. Z tego względu nie było możliwe wykonywanie żadnych prac aż do [...] r., kiedy to [...] ułożył rurę na właściwej głębokości. Zdaniem organu przekazana przez stronę informacja dowodzi, że wnioskodawczyni po odkryciu rury gazowniczej winna złożyć wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji wskazano iż zajęła ona działkę nr [...] , której jest właścicielką. Na dowód tego powołała się na dołączony do odwołania odpis księgi wieczystej Nr [...] założonej dla stanowiącej jej własność nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowa działka. W związku z tym nie mogła ona zająć działki stanowiącej jej własność, która też nigdy nie stanowiła pasa drogowego. Skarżąca zakwestionowała także twierdzenie organu, że do zajęcia działki doszło już [...] r., gdy tymczasem w innych decyzjach, którymi ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego, Burmistrz Miasta W. stwierdził, że miało to miejsce w okresie od [...] r. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej swojego orzeczenia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 8, ust. 11, ust. 13, ust. 14 b i ust. 16 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481). W uzasadnieniu podano, że wbrew argumentacji skarżącej organ pierwszej instancji wskazał na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. stanowiącej pgr [...] , a nie na zajęcie pgr [...] . Oczywiste jest, że wykonując roboty na parceli pgr [...] związane z budową zjazdu skarżąca wykonywała uprawnienia właścicielskie, jednak w trakcie tych robót praktycznie zawsze trzeba prowadzić część prac w pasie drogowym należącym do kogoś innego. W tym przypadku dotyczyło to działki pgr [...] stanowiącej pas drogowy drogi gminnej. W trakcie rozprawy administracyjnej pracownik Urzędu Miejskiego w W. wskazał ponadto, że prace przy tym zjeździe wykonane zostały wadliwie, bowiem przerwana została linia odwodnienia. Odnosząc się do pozostałych ustaleń faktycznych Kolegium podało, że ze złożonego w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta w W. wniosku podpisanego "z upoważnienia" przez J.C. wynikał zamiar zajęcia, w okresie od [...] r. do [...] r., jezdni ul. [...] poprzez wykonanie rozkopu o długości [...] m i szerokości [...] m. Wykonanie tych prac dokumentuje znajdujące się w aktach zdjęcie, na którym widać wykonaną wzdłuż pobocza łatę nowego asfaltu mogącą mieć te [...] m długości o szerokości kilkudziesięciu centymetrów. Biorąc pod uwagę konieczność odgrodzenia wykopu od środka jezdni należało przyjąć, że doszło do zajęcia jezdni na odcinku podanym we wniosku z dnia [...] r. Biorąc natomiast pod uwagę zakres wykonanych prac miarodajny był także okres [...] dni wskazany w tym wniosku. Na marginesie Kolegium zauważyło, że oczywiście możliwa była realizacja tych robót nawet w ciągu [...] dni, ale "raczej przez wyspecjalizowaną firmę". Podany we wniosku dzień [...] r. nie został tym samym wskazany omyłkowo, bowiem koreluje on zakresem planowanych prac. Skarżąca potwierdziła także tę datę wskazując w piśmie z dnia [...] roku, że w tym dniu odkryto istnienie rury gazowej usytuowanej na planowanym zjeździe. Świadczy to o rozpoczęciu w tym dniu wykopów w toku realizacji zjazdów. Zdjęcie wykonanego zjazdu na pgr [...] rodzi co prawda wątpliwość, czy wskazana w decyzji organu pierwszej instancji powierzchnia zajętego pasa drogowego została prawidłowo ustalona. Do pasa drogowego pgr [...] należy bowiem prawdopodobnie zaliczyć także pobocze, na którym zrealizowane było odwodnienie, a obecnie znajduje się betonowa konstrukcja określona na szkicu dołączonym do akt jako "podest wjazdowy". Z przedłożonego szkicu wykonanego prawdopodobnie na mapie ewidencyjnej nie da się odczytać położenia tych podestów w stosunku do granic posesji. Aby jednak uniknąć dalszego postępowania organ odwoławczy orzekając – jak podał - na korzyść strony przyjął, że nie doszło do zajęcia większej powierzchni pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazał wreszcie, że nie ma żadnej rozbieżności między treścią kilku równolegle wydanych przez Burmistrza Miasta W. decyzji, bowiem wzajemnie się one uzupełniają. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła bezpodstawne zastosowanie przez organ przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 tej ustawy oraz naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) poprzez wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu podała, iż bezsporne jest, że jest właścicielką nieruchomości zapisanej w Kw. Nr [...] , składającej się m.in. pgr [...] (w niniejszej sprawie chodziło prawdopodobnie o pgr [...] ). Tym samym nie mogła zająć samowolnie pasa drogowego na tej działce skutkującego wymierzeniem kary administracyjnej. Przyjęcie innego stanowiska wzruszyłoby podstawową zasadę cywilistyczną wyrażoną w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz podważyłoby konstytucyjną zasadę ochrony własności. Skarżąca zakwestionowała także pogląd, że wydane przez organ pierwszej instancji decyzje nie są ze sobą sprzeczne, lecz się uzupełniają. W jej ocenie jest bowiem odwrotnie, o czym świadczy przywoływanie rożnych dat dotyczących "rzekomego" zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi, podobnie jak i odwołania, pozostają bez związku z treścią zaskarżonego aktu. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że wydane decyzje nie dotyczyły zajęcia na czas robót własnej nieruchomości (pgr [...] ani też pgr [...] ) lecz pasa drogi gminnej (pgr [...] ). Także daty wskazane w decyzjach organu pierwszej instancji, jak i w decyzjach Kolegium, są ze sobą zgodne. W okresie od [...] r. miało bowiem miejsce zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, za co należało naliczyć karę. W dniu [...] r. strona wystąpiła natomiast o zezwolenie na zajęcie pasa, a zatem od tego dnia należało naliczyć opłatę z tego tytułu. Kolegium ponownie wskazało, powołując się na swoją wcześniejszą decyzję, że nie można udzielić wstecz pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oświadczając, że skarżąca nie zajęła terenu innego, aniżeli swój własny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd uznał jednak za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem zostały one wydane bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na ostateczne rozstrzygnięcie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola, o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie należy stwierdzić, że w celu przestrzegania norm prawnych regulujących status dróg publicznych konieczne jest sprawowanie nadzoru prawnego, w szczególności nad pasem drogowym. Pas drogowy został zdefiniowany w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przywołane definicje ustawowe dowodzą, że "pas drogowy jest tworzony po to, aby zlokalizować w nim budowlę jaką jest droga oraz obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (por. T. Cysek, Problematyka prawna zajęcia pasa drogowego. Opracowanie przygotowane na konferencję sędziów administracyjnych w Starych Juchach, 2010 r.). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy. Zezwolenie w świetle ust. 2 tego artykułu jest w szczególności wymagane w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której wysokość ustala się w decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i ust. 11). W przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie [...] m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust.4). Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości [...] krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 -6. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca w okresie między [...] r. nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w W.. Wniosek o wydanie takiego zezwolenia złożył bowiem w jej imieniu J.C. dopiero w dniu [...] r. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły jednak, czy w dniu [...] r. doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego ul. [...] Burmistrz Miasta W. w ślad za wskazaniem zawartym w decyzji SKO w B z dnia [...] r. przyjął, że roboty związane z realizacją zjazdu zostały rozpoczęte w dniu [...] r., bo taka data została podana we wniosku złożonym w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta W.. Zdaniem orzekających w sprawie organów prawidłowość tego ustalenia potwierdza treść pisma skarżącej z dnia [...] r. Z pisma tego wynika, że w dniu [...] r. odkryła ona, iż na trasie zaprojektowanego zjazdu z działki pgr [...] położona została zbyt płytko rura do przesyłu gazu i w związku z tym nie mogła wykonywać żadnych robót do czasu, aż przedstawiciele [...] nie umieścili tego odcinka gazociągu na właściwej głębokości. Wskazać w tym kontekście należy, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących miejsca położenia wspomnianego odcinka gazociągu, a w szczególności nie ustaliły czy był on położony w pasie drogowym ul. [...] , czy też na pgr [...] stanowiącej własność skarżącej. Nadmienić należy, że na podstawie zdjęcia znajdującego się w aktach sprawy, na którym uwidoczniony został wykonany już zjazd z pgr [...] , nie można ustalić, na jakim odcinku doszło do przełożenia wskazanego przez skarżącą odcinka gazociągu. Organy nie poczyniły także żadnych kroków zmierzających do ustalenia powierzchni, na jakiej doszło do zajęcia pasa drogowego w związku z realizacją zjazdu z pgr [...] . Nie można zwłaszcza zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, opierającego ustalenia dotyczące tych kwestii jedynie na niepotwierdzonych żadnymi dowodami twierdzeniach oraz domniemaniach. Paradoksalnie organ odwoławczy uznał, że jest zwolniony z obowiązku oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bowiem w związku z unormowaniem wynikającym z art. 139 kpa nie mógł orzekać na niekorzyść odwołującej się. Organ odwoławczy naruszył także unormowanie wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Nie odniósł się bowiem w sposób merytoryczny do głównego zarzutu odwołania, który dotyczył tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowane zostały prace związane z urządzeniem zjazdu z pgr [...] na ul. [...] W szczególności organ ten nie zanalizował znajdującej się w aktach sprawy uchwały Rady Miasta W, Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany przebiegu dróg publicznych położonych w osiedlach [...] na terenie Miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] ), a w szczególności jej § 1 ust. 7 oraz informacji zamieszczonej w załączniku nr 7 do tej uchwały. W załączniku tym została zaś zamieszczona informacja o ustaleniu nowego przebiegu drogi gminnej ul. [...] , z której wynika, że mocą tej uchwały dodany został nowy odcinek tej ulicy, pełniący przed [...] r funkcję drogi publicznej stanowiącej uzupełnienie sieci układu podstawowego. Organ odwoławczy nie ustalił także kiedy wspomniana uchwała weszła w życie. Kolegium nie zajęło wreszcie stanowiska w przedmiocie informacji znajdujących się w dołączonym do odwołania odpisie KW [...] . Tymczasem wpisy znajdujące się w przedłożonym przez skarżącą odpisie księgi wieczystej korespondują z informacjami zawartymi w załączniku omawianej uchwały Rady Miasta W.. Wskazać należy zwłaszcza na wpis zamieszczony w dziale [...] tej księgi (podrubryka 3.4.1), stanowiący informację o wykreślonym ostrzeżeniu związanym z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] r, nr [...] (prawdopodobnie chodzi o decyzję stwierdzającą przejście z mocy prawa na własność gminy W. nieruchomości oznaczonej jako pgr [...] ), a także o postanowieniu Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. [...] o sprostowaniu usterki wpisu. Wskazać należy, że do szczegółowej analizy tych informacji organ był zobowiązany unormowaniami zamieszczonymi w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Wydając orzeczenie o nałożeniu kary administracyjnej organ winien bowiem w pierwszym rzędzie ustalić, czy w dacie kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W. ulica ta, na odcinku przebiegającym wzdłuż pgr [...] , stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż dopiero pozytywna odpowiedź na pytanie pozwalała na zastosowanie w sprawie przepisów art. 40 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta W. w pierwszym rzędzie ustali zatem, czy ul. [...] w dacie, kiedy doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego, była na odcinku przebiegającym wzdłuż nieruchomości skarżącej gminną drogą publiczną w rozumieniu art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W przypadku gdyby okazało się, że uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] r. dotyczyła tego właśnie odcinka drogi i nie weszła jeszcze w życie w dacie zajęcia pasa drogowego organ umorzy postępowanie w kontrolowanej sprawie. W przypadku zaś pozytywnej odpowiedzi na te pytania organ uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalając precyzyjnie, w jakim okresie doszło do zajęcia przez skarżącą bez zezwolenia pasa drogowego oraz jaka powierzchnia tego pasa została faktycznie zajęta. W przypadku gdyby okazało się, że zajęta przez skarżącą powierzchnia pasa drogowego była większa niż [...] m² organ weźmie pod uwagę postanowienia art. 139 kpa w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał bowiem skarżąca ani jej pełnomocnik nie złożyli stosownego wniosku w terminie, o jakim jest mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.