II SA/Gl 859/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant referent – stażysta Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi C.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] ustalono odszkodowania na rzecz C. D., E. G., L. K., A. D., C. D., E. D., P. D., P. D., T. D., T. D. i W. D. w kwocie [...] zł za nieruchomość drogową, położoną w Z., stanowiącą działkę nr A o pow. [...] m2 . Jednocześnie tą decyzją zobowiązano do zapłaty orzeczonego odszkodowania Starostę Powiatu Z. w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o nr [...] potwierdził, że powyższa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999r. stała się własnością Powiatu Z. ponieważ została zajęta pod drogę powiatową ul. A. Natomiast operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. określono wartość rynkowa powyższej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wobec zastrzeżeń zgłoszonych przez strony po zapoznaniu się z operatem organ I instancji przeprowadził w dniu [...] 2005r. rozprawę administracyjną celem ustosunkowania się biegłego do wniesionych uwag. W odwołaniach od decyzji Starosty Z. W. D., P. D. i C. D. zarzucili zaniżenie wysokości odszkodowania poprzez pominięcie ceny działek sąsiednich sprzedawanych na cele budowy parkingów czy drogi dojazdowe do marketów. Powołano się także na wycenę sporządzoną na zlecenie Urzędu Skarbowego w Z., którą ustalono wartość m2 działki na [...] zł, podczas gdy biegły przyjął ceny od [...]zł do [...] zł Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...], utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego (choć podano niewłaściwy publikator nie budzi wątpliwości Sądu, że chodziło o Dz. U. nr 207, poz. 2109). Zgodnie z tymi przepisami do określenia przedmiotowej nieruchomości gruntowej zastosowano podejście porównawcze oraz metodę porównania parami wykorzystując dane o transakcjach rynkowych. Ponadto, uwzględniono rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnie ceny w obrocie nieruchomościami. Organ II instancji wskazał także na poinformowanie stron o możliwości zapoznania się z operatem, a wobec złożonych zastrzeżeń na przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach C. D. (skarga P. D. została odrzucona Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2005r. wobec nieuiszczenia wpisu) zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności § 36 ust. 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego. Wskazano, że jako działki porównawcze przyjęto grunty powstałe z podziału masy upadłości "A" i "B". Nadto podkreślono, że w sąsiedztwie Gmina Z. sprzedawała działki pod drogi za [...] zł za [...] m2. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy skarżący przedstawił kserokopie dwóch operatów z dnia [...] 2005r. i z dnia [...] 2006r. na potwierdzenie swoich zarzutów o zaniżeniu przez rzeczoznawcę wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę należało stwierdzić konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż operat szacunkowy, stanowiący obligatoryjny element postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, podlega ocenie przez organy administracji z punktu widzenia jego kompletności i spełnienia wymogów, określonych w Rozdziale 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Co prawda, w świetle art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (lub w przypadku jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organy administracji zobligowane są przede wszystkim do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt VI ACa 667/03, Apel. – W-wa 2005/1/5). Dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być bowiem dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania wartości nieruchomości, określonymi obowiązującymi przepisami prawa (vide: przywołany wyżej wyrok). Przepis § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 cyt. rozp. stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozp.). Nadto, w świetle § 4 ust. 1 tegoż rozp., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozp.). Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być jednak informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wreszcie, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 cyt. rozp.). Powyższy jednak przepis § 26 ust. 1 ma charakter lex specialis i dotyczy wyłącznie nieruchomości o cechach szczególnych. Podstawą prawną zaś wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi w/w § 36. Jak wynika z treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszej sprawy dla potrzeb wyceny dokonano analizy transakcji gruntów zlokalizowanych w Z. przy ul. B i ul. C, które były w użytkowaniu wieczystym jakiegoś podmiotu i zostały nabyte przez firmę (brak bliższego określenia) jako droga (udział w drodze). Ceny tych transakcji kształtowały się ok. [...] zł i [...] zł za 1 m2 gruntu. Z analizy zawartej w kwestionowanym przez skarżącego operacie wynika, że transakcje gruntów o podobnym przeznaczeniu wynosiły także od [...] zł do ok. [...] zł zostały jednak odrzucone z uwagi na mało atrakcyjne położenie terenu w niewielkich miejscowościach powiatu z.. Dlatego też rzeczoznawca ograniczyła się do 4 obiektów i podejściem porównawczym, porównywania parami ustaliła wartość przedmiotowej działki nr A. Stąd też stwierdzić należy, iż zasadnicze wątpliwości budzi fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę cen transakcyjnych uzyskiwanych na rynku regionalnym i zastosowania w tej sytuacji podejścia porównawczego, porównania parami, zamiast wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych skoro przyjęte za podstawę wyceny grunty były w odróżnieniu od szacowanej działki nr A w użytkowaniu wieczystym, bez dokładnego określenia podobieństwa lokalizacyjnego i nabyte zostały przez osoby prawne z przeznaczeniem – jak można wnioskować z akt oraz zarzutów skarżącego - jako drogi dojazdowe do siedziby firm. Poza tym nie wyjaśniona jest także lokalizacja nieruchomości stanowiących przedmiot obrotu, które przyjęto do podejścia porównawczego. Z przedstawionej natomiast przez skarżącego kserokopii operatu wynika, że prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. A wyceniono na [...]zł. Zatem wobec braku wyjaśnienia zaistniałych w sprawie rozbieżności – skład orzekający Sądu – stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. uznając, iż w niniejszej sprawie błędnie przyjęto ceny nieruchomości przeznaczonych pod komunikację (drogi wewnętrzne), bez sprecyzowania ich lokalizacji, czym naruszono przepis § 36 ust. 1 cyt. rozp. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 151 powołanej ustawy. Stosownie do art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy orzeczono o kosztach postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego przy zastosowaniu prawidłowego sposobu szacowania nieruchomości, określonego powołanymi wyżej przepisami prawa. Należy też umożliwić stronom zapoznanie się z treścią operatu i złożenie zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. W razie wniesienia zarzutów do operatu, należy je przedstawić biegłemu celem ustosunkowania się do ich treści, a następnie dokonać oceny operatu pod kątem spełnienia wymogów kompletności i zastosowania sposobu szacowania nieruchomości, określonej przepisami cyt. rozp.