II SA/Gl 859/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zawiadomienia o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] roku, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. L. K. (obecny skarżący) "zawiadomił o zmianie danych objętych ewidencją gruntów i budynków". Do pisma tego dołączył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] roku stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] roku nr [...] (tą decyzją orzeczono o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha nr ewid. 1 położonej w N., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego M. i M. małżonków K). Jak wynika z pisma z dnia [...] roku skarżący uważając, że została w związku z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] roku przywrócona mu własność tej działki (współwłasność) oczekiwał dokonania stosownych zmian w ewidencji i zawiadomienia go o tym. Pismem z dnia [...] roku organ I instancji poinformował skarżącego, że "nie może ujawnić zmian zgodnie z (...) wnioskiem z dnia [...] roku". W piśmie tym organ odwołał się do decyzji Wojewody K. nr [...] z dnia [...] roku orzekającej o przekazaniu nieruchomości do dyspozycji Agencji Nieruchomości Rolnych i stwierdził, że żądana zmiana może zostać wprowadzona do operatu ewidencji gruntów i budynków, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w/w decyzji Wojewody K.. Pismem z dnia [...] roku, nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] roku L. K. wniósł od tego pisma (z dnia [...] roku) odwołanie. Domagał się uchylenia "decyzji" z [...] roku oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez pozytywne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] roku lub o przekazanie sprawy organowi I instancji celem rozpatrzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 134 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 193, poz. 1287 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu odwoławczego pismo z dnia [...] roku nie jest decyzją administracyjną, stanowi tylko wyjaśnienie i ma charakter wyłącznie informacyjny. Pismo to ma charakter informacyjny co do spraw zawartych we wniosku (z dnia [...] roku) i nie zawiera rozstrzygnięcia co do wpisu bądź jego odmowy w operacie ewidencji gruntów i budynków. Pismo to nie zawiera minimalnych elementów decyzji administracyjnej, a w związku z tym wobec nieistnienia decyzji administracyjnej o znaczeniu prawnym odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. skargę złożył L. K. wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący domagał się także zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego pismo Starosty [...] z dnia [...] roku spełnia, mimo nie posiadania klasycznej redakcji decyzji, wymagania aktu administracyjnego jakim jest decyzja. Pismo z dnia [...] roku jest przejawem woli organu administracyjnego, oparte jest o powszechnie obowiązujący przepis prawa – rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) rozstrzyga konkretną sprawę i kończy postępowanie wszczęte wnioskiem (zgłoszeniem) z dnia [...] roku rozstrzygając sprawę co do jej istoty poprzez odmowę wprowadzenia wnioskowanych zmian. Skarżący wskazał, że pismo z dnia [...] roku spełnia minimum wymagań dla decyzji administracyjnej i w tym zakresie odwołał się do wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81 (OSP z 1982 roku, z. 9-10, poz. 169). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd bowiem nie podziela stanowisko organu odwoławczego, że pismo organu I instancji z dnia [...] roku nie jest decyzją. Nie budzi żadnych wątpliwości, że stosownie do art. 127 § 1 kpa stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie odwoławcze przed organem II instancji rozpoczyna się od czynności wstępnych, których celem jest zbadanie dopuszczalności odwołania oraz zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie to w przypadku niedopuszczalności odwołania lub złożenia go po ustawowym terminie, który nie został przywrócony, kończy się wydaniem jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 kpa. Jeżeli brak jest podstaw do wydania takiego postanowienia organ przystępuje do rozpoznania odwołania i wydaje decyzję o której mowa w art. 138 kpa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest status prawny pisma Starosty [...] z dnia [...] roku. Mówiąc po prostu chodzi o to czy, jak twierdzi skarżący, pismo to spełnia takie wymagania, które czynią z niego decyzję administracyjną czy też jest jedynie, jak uważa organ odwoławczy, pismem informującym. W tym ostatnim przypadku zachodziłaby bowiem niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, brak bowiem byłoby przedmiotu zaskarżenia – decyzji. Niewątpliwie pismo z dnia [...] roku nie jest klasyczną decyzją administracyjną, o której mowa w art. 107 kpa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zdarzają się przypadki – zamierzone czy nieświadome – unikania przez organ administracyjny nadawania swemu działaniu formy decyzji administracyjnej. Mając je na uwadze NSA w tezie 1 wyroku z dnia 20 lipca 1981 roku SA 1163/81 (OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) trafnie stwierdził, że "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji". Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracyjnego w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego i procesowego odnoszącego się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Pismo z dnia [...] roku zawiera wszystkie te elementy. Pochodzi ono od organu właściwego do załatwienia sprawy, zostało podpisane przez inż. E. L. działającą z upoważnienia Starosty [...] , określa ono adresata (skarżącego będącego autorem wniosku o zmianę danych w ewidencji), zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy "...nie można ujawnić zmian zgodnie (..) z wnioskiem z dnia [...] roku". Nie budzi też wątpliwości, że stosownie do § 48 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji powinna odbyć się w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie powinien więc pismem z dnia [...] roku informować skarżącego o niemożności ujawnienia zmian zgodnie z jego wnioskiem, ale wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Jeżeli tak nie uczynił, to jego pismo z dnia [...] roku stanowi taką decyzję z konsekwencjami w postaci możliwości złożenia od niego odwołania. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) orzeczono jak na wstępie. sw