II SA/Gl 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008r. sprawy ze skargi Z. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. T. P. zwrócił się do Starosty B. o pozwolenie na przebudowę dachu i zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] w S. Do wniosku dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z tytułu współwłasności działki nr [...]. Dołączył także oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] z tytułu umowy użyczenia oraz działką nr [...] z tytułu ustanowienia na działce tej służebności drogi koniecznej. Pismem z dnia [...] r. Starosta B. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nadbudowy, która usytuowana ma zostać w granicy działek nr [...] i [...], natomiast dojazd odbywać się ma przez działkę prywatną nr [...]. Z kolei pismem z dnia [...] r. Z. i J. P., właściciele nieruchomości nr [...], wyrazili sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji kwestionując, jako niezgodny z ustanowioną służebnością, przebieg dojazdu poprzez ich działkę. Jednocześnie zarzucili, iż w istocie postępowanie stanowi próbę legalizacji samowoli budowlanej albowiem przewidziana w projekcie dobudówka, zmieniająca usytuowanie wejścia do budynku, została już samowolnie wykonana. Jak wynika z akt sprawy niezależnie od postępowania toczącego się przed Starostą B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. prowadził w owym czasie postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] przez A. P. (działka nr [...]). Natomiast w dniu [...] r. PINB powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania także w sprawie samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku przy ul. [...] (działka nr [...]). W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie w sprawie pozwolenia na objętą wnioskiem przebudowę dachu i zmianę sposobu użytkowania poddasza. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. nałożył na A. i T. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...] r. dokumentacji projektowej przebudowy dostosowującej do warunków technicznych samowolnie dobudowany "ganek" w celu jego ewentualnej legalizacji. Z kolei pismem z dnia [...] r. powiadomił Starostę B., że jeśli przedłożony Staroście projekt obejmowałby rozbiórkę ganku lub jego dostosowanie do obowiązujących przepisów to ewentualne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę uczyni postępowanie PINB bezprzedmiotowym. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. podjął zawieszone postępowanie (notabene mylnie wskazując jako podstawę prawną art. 147 i 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Natomiast drugim postanowieniem z tej samej daty nałożył na T. P. obowiązek uzupełnienia wniosku m.in. o projekt przebudowy dobudowanego samowolnie ganku dostosowujący dobudowaną część budynku do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na nadbudowę oraz przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w S. W wyniku jednak rozpoznania wniesionego przez Z. i J. P. odwołania Wojewoda [...] decyzją dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną z uwagi na dostrzeżone wady projektu, w tym jego wadliwe oprawienie i opisanie, wadliwe usytuowanie dojścia i dojazdu oraz wadliwą stronę graficzną. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, a z uwagi na kwestionowanie przez Z. i J. P. przebiegu drogi koniecznej przez działkę nr [...] pismem z dnia [...] r. wezwał inwestora do ustosunkowania się do wskazanej kwestii. W związku z przedłożeniem przez inwestora żądanych dokumentów, w tym orzeczeń odnoszących się do ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli, posiadaczy i użytkowników działek nr [...] i [...] służebności drogi koniecznej poprzez działkę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. P. pozwolenia na nadbudowę wraz z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] na działkach [...] i [...] w S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestor przedłożył projekt budowlany z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Złożył nadto wyjaśnienia w związku z prawem przejazdu po działce nr [...] oraz przedłożył do wglądu oryginały dokumentów potwierdzających to prawo (wraz z załącznikiem graficznym, wyjaśniającym trasę przejazdu). Organ zaakcentował także, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy działka znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem A18.17 MN -teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Od wydanej przez organ I instancji decyzji Z. i J. P. po raz kolejny wnieśli odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zarzucili niezgodne ich zdaniem z postanowieniem Sądu Rejonowego ustanawiającym szerokość objętego służebnością pasa jedynie na 3,5 m poszerzenie służebności w granicy z działką T. P.. Nadto ich zdaniem drzwi wejściowe w niezgodzie z prawem znajdują się w odległości 3,4 m od granicy działki, nie określono także jakiej klasy odporności ogniowej mają być planowane luksfery. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, iż ponownie zbadał dostarczone przez Starostę B. dokumenty i ustalił, że wnioskodawca uzupełnił projekt budowlany zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów skarżących zaakcentował nadto, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] roku sygn. akt [...] została ustanowiona służebność drogi koniecznej dla T. P., od drogi publicznej (dz. [...]) pasem 3,5 m i długości 36 m, powierzchnią 130 m2 po działce nr [...] stanowiącej obecnie własność Z. i J. P., tak jak to pokazano na załączniku do opinii biegłego sądowego, wariant l-szy kolorem czerwonym. Zapis powyższy zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, gdyż droga konieczna, jako pas terenu, ma określoną długość, szerokość i powierzchnię, zaś kształt i przebieg drogi wyznaczony jest w załączniku do opinii biegłego sądowego geodety kolorem czerwonym. Wszelkie niejasności i wątpliwości występujące w postanowieniu Sądu Rejonowego można było wyjaśnić w trybie odwoławczym przed uprawomocnieniem się tego postanowienia. Odnosząc się do zgłoszonego przez skarżących zarzutu niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującymi warunkami technicznymi organ II instancji wskazał nadto, iż w myśl przepisów techniczno-budowlanych budynki winny być usytuowane 3,0 m od granicy działki w przypadku, gdy ściana budynku bez otworów drzwiowych i okiennych jest do tej granicy równoległa. Przy nierównoległym do granicy usytuowaniu ściany budynku odległość do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych do tej granicy wynosi 4,0 m. W badanej sprawie nie zachodzi żaden z wyszczególnionych wyżej przypadków, gdyż budynek inwestora T. P. jest zwrócony w stronę działki skarżących ścianą bez otworów drzwiowych lub okiennych. Pismem z dnia [...] r. Z. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak też wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż decyzja Starosty B. wydana została z naruszeniem przepisów prawa budowlanego (głównie art. 5) oraz z naruszeniem ich prawa własności do działki nr [...]. Zatwierdzony przez Starostę B. projekt zagospodarowania ustalił bowiem dojazd do działki T. P. w sposób odmienny od postanowienia Sądu Rejonowego w B., w którym określono służebność przejazdu pasem o szerokości 3,5 m. Postanowienie to nie precyzuje poszerzenia służebności w granicy z działką T. P. Tym sposobem organ administracji budowlanej wprowadził dodatkowe obciążenie, mimo że nie jest do tego upoważniony. Wprawdzie w opinii "biegłego" jest "podobne" rozszerzenie służebności, lecz skoro nie zostało ono sprecyzowane w postanowieniu Sądu to nie może być podstawą do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu. Ponadto, zdaniem skarżących, zatwierdzony projekt nie spełnia wymogów warunków technicznych co do sytuowania obiektów budowlanych albowiem drzwi wejściowe zlokalizowane są w odległości 3,4 m od granicy ich działki, nie określono też klasy odporności ogniowej luksferów w otworach okiennych. Tym samym w odczuciu skarżących Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji przeinaczył fakty stwierdzając, że odległość od granicy wynosi 7 m, gdy tymczasem naruszenie przepisów techniczno-budowlanych podnoszone przez strony dotyczy otworu wejściowego zlokalizowanego w ścianie poprzecznej w stosunku do granicy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżących w zatwierdzonym projekcie budowlanym odporność ogniowa luksfer została określona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli dochowały, a uznanie przez nie, iż projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne. Bezspornym jest bowiem, że inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym skorygowany w stosunku do wersji pierwotnej projekt budowlany. Bezspornym jest także, iż projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr [...] i [...] położone są bowiem w strefie oznaczonej symbolem A18.17MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wbrew twierdzeniom skarżących z akt sprawy nie wynika też by projekt zagospodarowania działki naruszał przepisy techniczno-budowlane, w tym, co zarzucają skarżący, przepisy określające wymaganą minimalną odległość budynków od granicy działki sąsiedniej. W myśl bowiem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przytoczony przepis różnicuje dopuszczalną minimalną odległość od granicy działki jedynie w zależności od charakterystyki ściany zwróconej w stronę tej granicy tj. tego czy ściana owa posiada czy też nie posiada otwory okienne lub drzwiowe. Nie ma natomiast znaczenia prawnego fakt istnienia ewentualnych otworów na ścianach innych niż zwrócone w stronę granicy. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek nie jest zwrócony w kierunku do granicy z działką nr [...] ścianą z otworami, nie narusza przewidzianej minimalnej odległości 3 m, a sami skarżący akcentują w skardze, iż w istocie chodzi im o ścianę poprzeczną w stosunku do granicy z ich działką. Za nieaktualną uznać należy też podnoszoną przez skarżących w trakcie pierwotnie prowadzonego przed organem I instancji postępowania kwestię ewentualnej legalizacji samowolnie wybudowanego ganku. W odróżnieniu bowiem od projektu budowlanego dołączonego przez inwestora do wniosku w roku [...], który stanowił część decyzji z dnia [...] r., projekt skorygowany, stanowiący integralną część decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. wśród prac budowlanych przewiduje m.in. rozbiórkę ganku polegającą na pełnym rozebraniu ścian i demontażu konstrukcji szkieletowej. Notabene fakt ten powoduje w konsekwencji, iż orzekające w sprawie organy uprawnione były do wydania merytorycznej decyzji w sprawie planowanej inwestycji bez potrzeby oczekiwania na zakończenie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawy samowolnej budowy ganku. Działki nr[...] i [...] mają nadto dostęp do drogi publicznej poprzez należącą do Z. i J. P. działkę nr [...]. Także i tę okoliczność uznać należy za niewątpliwą, o czym świadczą niezbicie dołączone przez inwestora orzeczenia sądowe. Także sami skarżący nie kwestionują zresztą ustanowionej na ich działce służebności co do istoty. Przedmiotem ich zarzutów jest natomiast przebieg drogi koniecznej na odcinku przy granicy z działką T. P., w którym to miejscu nastąpiło niedopuszczalne ich zdaniem poszerzenie ustanowionej przez Sąd Rejonowy szerokości drogi tj. 3,5 m i naruszenie tym samym ich własności. Wskazać zatem należy, iż prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. ustanowił służebność drogi koniecznej na działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących droga konieczna nie miała mieć w myśl postanowienia na całym swym przebiegu jedynie szerokości 3,5 m. W rzeczywistości bowiem postanowienie traktując wprawdzie istotnie o szerokości 3,5 m i długości 36 m określiło jednak powierzchnię drogi koniecznej jako 130 m2, dokonując tym samym zwiększenia powierzchni ponad iloczyn szerokości i długości. Nadto postanowienie w kwestii szczegółowego przebiegu drogi koniecznej odesłało do załącznika graficznego do opinii biegłego sądowego, wyraźnie oznaczającego na rysunku przebieg drogi koniecznej. Dla oceny czy działki posiadają wymagany dostęp do drogi publicznej, co wobec ustanowionej służebności jest niewątpliwe, kwestia szerokości drogi na poszczególnych jej odcinkach pozbawiona jest jednak znaczenia. W konsekwencji zastrzeżenia skarżących, odnoszące się tym samym nie do istnienia służebności jako takiej lecz do sposobu jej wykonywania, wykraczają poza granice postępowania sądowoadministracyjnego. Za chybiony uznać należy także zarzut skarżących co do nie określenia klasy ogniowej luksferów. Zauważyć w tym miejscu należy, że mimo iż strony podniosły zarzut ten już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej organ II instancji nie odniósł się do kwestii tej w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji pomimo, iż w myśl art. 107 § 3 k.p.a. winien był to uczynić. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na ocenę merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia albowiem wbrew twierdzeniom skarżących zatwierdzony projekt określa odporność ogniową luksferów oznaczając ją jako E60. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.