II SA/Gl 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] ([...]) Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego nr [...] z instalacją gazową i przyłączami, położonego w S. w rejonie ulic [...] i [...] na działkach nr [...], [...], [...]. Powyższa decyzja została wydana na rzecz inwestora – A.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w S. W dniu [...] A.B., prowadzący już wówczas działalność gospodarczą pod nazwą B z siedzibą w S., wskazując na treść art. 162 §1 pkt 1 kpa, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca podnosił, że prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w S., zawarł w dniu [...] umowę o roboty budowlane z A.U. i O.U. jako Inwestorami. Przedmiotem umowy było wybudowanie przez niego jako Generalnego Wykonawcę na rzecz A. i O.U. wolnostojącego budynku jednorodzinnego. Skarżący wskazywał, że aktem notarialnym z dnia [...] przeniesiono na rzecz Inwestorów prawo własności budynku objętego ww. umową, pomimo tego, że przedmiotowy budynek nie został oddany do użytkowania A. i O.U. zamieszkali w nim, uniemożliwiając tym samym podejmowanie jakichkolwiek czynności na tej nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy, będąc adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, ponosi on pełną odpowiedzialność cywilnoprawną i administracyjną za to co dzieje się na placu budowy nie mając jednocześnie faktycznego wpływu na jego zabezpieczenie. Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o stwierdzenie przez Prezydenta Miasta S. wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...], nr [...] ([...]), gdyż stała się ona bezprzedmiotowa. Nie jest on już bowiem właścicielem budynku, co więcej nie ma do niego dostępu, natomiast cel jaki wiązał się z faktem udzielenia pozwolenia tj. wybudowanie budynku został już osiągnięty. Ponadto wygaśnięcie przedmiotowej decyzji leży w interesie wnioskodawcy, bowiem jako podmiot nie mający dostępu do budynku nie może on ponosić odpowiedzialności za jego użytkowanie czy stan techniczny. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...] ([...]) działając na podstawie art. 104 i art. 162 § 1 kpa stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] nr [...] ([...]) jako bezprzedmiotowej wskazując, iż powyższe rozstrzygnięcie uzasadnia brak dysponowania przez wnioskodawcę działkami nr [...] oraz nr [...], co uniemożliwia dalszą realizację inwestycji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.U. oraz O.U. - nowych właścicieli działek nr [...] i [...]. W odwołaniu podniesiono, że A.B. domagając się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie udowodnił swego twierdzenia o bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, a w sprawie nie zaszły przesłanki z art. 162 kpa. Ponadto odwołujący wskazywali na naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśniania sprawy oraz zbierania materiałów i dowodów, na których powinno opierać się rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. oraz orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...] ([...]) W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podnosił, że A.B. prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą B przejął obowiązki i uprawnienia jakie posiadał prowadząc działalność pod nazwą A ( deklaracja taka została zawarta w treści wniosku A.B.). W ocenie organu drugiej instancji bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynikała z powodu braku podmiotu, do którego kierowana była decyzja. Nadto nie zachodziła w sprawie także druga z przesłanek bezprzedmiotowości, ponieważ strona ( Inwestor) czyli B A.B. – nie utracił możliwości wykonywania uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast odwołujący się A.U. i O.U. nie tylko nie utrudniali dostępu do nieruchomości [...] i [...] będących przedmiotem inwestycji, ale wręcz domagali się kontynuacji robót budowlanych. W ocenie organu drugiej instancji fakt przeniesienia własności działek i realizowanego obiektu z inwestora na odwołujących nie jest równoznaczny z utratą możliwości realizacji celu, w jakim wydano decyzję z dnia [...], gdyż jak wynika z dokumentacji sprawy, także w chwili orzekania o udzieleniu pozwolenia na budowę nieruchomości te nie były własnością Inwestora, lecz C S.A. w S., a taki stan prawny nie był przeszkodą zarówno w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w przystąpieniu do realizacji inwestycji. Wojewoda [...] odnosząc się do twierdzeń, iż cel jaki wiązał się z udzieleniem pozwolenia na budowę w postaci wybudowania budynku został już osiągnięty wskazywał, że w sytuacji zakończenia budowy, ustawa Prawo budowlane nie przewiduje stosowania procedury wygaszania decyzji o pozwoleniu na budowę, jedynie art. 37 ust.1 tej ustawy stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata ( w chwili wydawania decyzji z dnia [...] był to okres dwuletni). Wreszcie organ wskazywał, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Jednak aby móc stwierdzić wygaśnięcie decyzji, w każdej z tych dwóch sytuacji konieczne jest spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości. Samo istnienie interesu społecznego lub interesu strony nie wystarcza do wygaszenia decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.B. wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz zasądzenie od uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący nie spełnia obecnie przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane i nie dysponował nim w dacie wydania decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta S. Skarżący podnosił także, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy przejawiające się niezweryfikowaniem twierdzeń uczestników postępowania. W uzasadnieniu skarżący przytaczając treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazywał, że dla wygaśnięcia decyzji administracyjnej konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze decyzja musi stać się bezprzedmiotowa oraz po drugie nakaz stwierdzenia jej wygaśnięcia musi wynikać z przepisu prawa albo ma to leżeć w interesie społecznym lub w interesie strony. Odnosząc się do pierwszej przesłanki skarżący wskazywał, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji winno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, zatem decyzja staje się bezprzedmiotowa wówczas, gdy przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] ze względu na niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych w sposób niewłaściwy dokonał zastosowania normy prawnej. Z uwagi na przeniesienie praw wynikających z pozwolenia na budowę na rzecz A. i O.U. realizacja przedmiotu umowy, określona nie tylko samą jej treścią ale i normami Kodeksu cywilnego i ustawy Prawo budowlane stała się niemożliwa. Dalej skarżący podnosił, że wykonał on w zakresie umożliwionym przez inwestorów wszystkie swoje obowiązki, realizacja zaś ewentualnych dalszych, ze względu na przejęcie budynku przez inwestorów byłaby niemożliwa. Umowa stanowiła, że każdorazowo wykonanie określonego etapu prac finalizowane będzie protokołem odbioru. W przypadku gdyby inwestor nie uczestniczył w jego podpisaniu, Generalny Wykonawca uprawniony był do jednostronnego sporządzenia takiego protokołu. Trzy protokoły zostały podpisane przez O.U., natomiast czwarty i ostatni został sporządzony jednostronnie przez przedstawicieli Generalnego Wykonawcy, z uwagi na nieobecność ww. przy odbieraniu wykonanych prac. Pomimo tego inwestorzy do chwili obecnej kwestionując prawidłowość odbioru IV etapu robót odmawiają zapłacenia za niego wynagrodzenia, z drugiej jednak strony zamieszkują nieoddany do chwili obecnej do zamieszkania budynek, uniemożliwiając skarżącemu wykonanie jakichkolwiek czynności na wypadek, gdyby zaszła taka potrzeba. Skarżący wskazywał, że prawo własności budynku przeszło na inwestorów z chwilą zawarcia przez nich stosownego aktu notarialnego. Państwo U. domagają się od skarżącego wykonania szeregu prac na jego koszt i ryzyko, jednak są to wyłącznie prace polegające na usuwaniu usterek, za których powstanie, zdaniem skarżącego, nie ponosi on odpowiedzialności i dlatego odmawia ich wykonania. Na poparcie swego stanowiska skarżący wskazywał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 1994 r. sygn. akt SA/Po 3273/93 w którym Sąd uznał, że w świetle postanowień art. 162 § 1 kpa decyzja administracyjna staje się bezprzedmiotowa nie tylko wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot postępowania, ale i wtedy gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu jaki przyświecał organom administracji państwowej. W ocenie skarżącego powyższa teza nie powinna być zawężona wyłącznie do organów administracji państwowych, ale również innych podmiotów stosunków administracyjnych, w tym również stron decyzji administracyjnej. Skarżący wskazywał, że nie może uczynić zadość celowi, który wynikał z uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę, nadto podnosił, że w przedmiotowej sprawie doszło do pewnej sprzeczności z punktu widzenia skutków ocenianych na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego. Z jednej bowiem strony cywilnoprawnymi właścicielami budynku stali się A. i O.U., z drugiej natomiast strony ocenianej przez pryzmat prawa budowlanego osoby te nie są uprawnione do jego użytkowania, ponieważ nie dokonały one zawiadomienia stosownego organu budowlanego o zakończeniu budowy. Istniejący stan faktyczny powoduje, że z punktu widzenia prawa budowlanego za wszelkie nieprawidłowości i skutki ich wystąpienia odpowiada skarżący, który jednak nie ma prawa dostępu do budynku zajmowanego przez jego właścicieli. Biorąc pod uwagę przytoczoną argumentację, w ocenie skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie może być, ze względu na zachowanie uczestników do końca poprawnie zakończona, stała się bezprzedmiotowa, co uzasadnia jej wygaśnięcie. Wreszcie skarżący podniósł, że na skutek nabycia przez państwo U., w toku realizacji umowy o roboty budowlane, własności nieruchomości na której realizowana jest budowa domu, skarżący utracił prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Do dnia nabycia nieruchomości przez państwo U., skarżący jako inwestor w rozumieniu prawa budowlanego ( adresat decyzji o pozwoleniu na budowę) posiadał prawo dysponowania gruntem na cele budowlane, gdyż poprzedni właściciel nieruchomości C SA. w S. umożliwił skarżącemu realizację inwestycji poprzez zawarcie umowy użyczenia przedmiotowej nieruchomości. Z chwilą zbycia nieruchomości przez poprzedniego właściciela na rzecz państwa U. skarżący utracił prawo do dysponowania przedmiotowym gruntem na cele budowlane. Skarżący wskazywał również, że ma interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego rozstrzygnięcia, bowiem jako podmiot nie mający dostępu do budynku nie może on ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności za jego użytkowanie czy stan techniczny, w tym w szczególności odpowiedzialności wynikającej z przepisów prawa budowlanego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania O.U. ustosunkowując się do skargi oraz odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd dokonał kontroli tej decyzji. Istota sporu między stronami sprowadza się do właściwego rozumienia instytucji procesowej wygaśnięcia decyzji administracyjnej, a ściślej jednego z jej elementów wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie bezprzedmiotowości. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej, której wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Już z literalnego brzmienia analizowanej normy prawnej wynika, że zarówno w sytuacji, gdy stwierdzenia wygaśnięcia wymaga przepis prawa, jak również gdy leży to w interesie strony lub w interesie społecznym warunkiem koniecznym do tzw. wygaszenia mocy obowiązującej dotychczasowej decyzji jest stwierdzenie jej bezprzedmiotowości. Stąd właściwe rozumienie tego pojęcia wpływa na ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Organ, którego działanie zaskarżono, słusznie zagadnienie bezprzedmiotowości rozważał jako nierealność celu dotychczasowej decyzji i to w dwóch aspektach : podmiotowym i przedmiotowym. Nie sposób skutecznie zakwestionować poglądu organu odwoławczego, że nie przestał istnieć podmiot stosunku prawnego, powstałego na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Aczkolwiek decyzja ta wydana została na rzecz "A A.B., ul. [...], S.", to nie ulega wątpliwości, że wnioskującym o pozwolenie budowlane jako inwestor był A.B. prowadzący działalność gospodarczą pod wymienioną nazwą. Skarżący nie przeczy, że przejął prawa i obowiązki wynikające z tej działalności, w tym także jako inwestora obecnie prowadzącego działalność pod nazwą "B A.B.". Nie doszło więc do likwidacji podmiotu na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę i który na podstawie decyzji o pozwoleniu rozpoczął i prowadził roboty budowlane. Nie można również uznać, by doszło do zmiany przedsiębiorcy dysponującego pozwoleniem budowlanym, skoro jest nim ta sama osoba. Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, nie przestał również istnieć przedmiot stosunku pranego. Zasadnie zaakcentował organ odwoławczy, że skarżący nie utracił możliwości wykonywania uprawnienia wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. prowadzenia robót budowlanych w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zmienia tego poglądu fakt, że skarżący w chwili obecnej nie dysponuje prawnorzeczowym tytułem prawnym do działki budowlanej, na której realizowano budowę domu. Zresztą takiego tytułu nie posiadał również w chwili wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wydania decyzji w tym przedmiocie oraz rozpoczęcia robót budowlanych. Legitymował się bowiem tytułem wynikającym ze stosunku obligacyjnego. Okoliczność więc, że obecnie właścicielami działki budowlanej, na której prowadzona była budowa domu, są uczestnicy postępowania ( A. i O.U.), nie oznacza jeszcze, że z tego powodu decyzja o pozwoleniu na budowę stała się bezprzedmiotowa. Należy bowiem mieć na względzie, że w sensie prawnym uczestnicy postępowania nie byli inwestorami, na ich rzecz nie było wszak wydane pozwolenie budowlane. Istotnym jest, że uczestnicy postępowania wyrażają gotowość, tak jak dotychczas, udostępnienia terenu własnej działki w celu wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, o ile roboty te nie zostały wykonane w całości. Nie jest dopuszczalne i nie ma nawet potrzeby rozstrzygać, czy budowa została zakończona i tym samym wdawać się w rozstrzyganie powstałego sporu co do wykonania umowy łączącej skarżącego z uczestnikami postępowania. Spór w tym zakresie może zostać rozstrzygnięty, jeśli strony nie dojdą do porozumienia, wyłącznie na drodze sądowej przed właściwym rzeczowo i miejscowo sądem powszechnym. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla finalnego wyniku sprawy administracyjnej ma fakt, na który powołuje się skarżący, że roboty budowlane zostały w całości wykonane. Wskazać więc przyjdzie, na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie przewidują możliwości wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zakończenia budowy obiektu objętego pozwoleniem. Jeśli zatem budowa nie została zakończona, jak twierdzą uczestnicy, to wygaśnie z mocy prawa po upływie 3 lat od chwili przerwania budowy ( por. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). W tym kontekście podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnej odpowiedzialności za stan techniczny budynku, także wobec faktu przystąpienia do jego użytkowania przez uczestników również jawi się jako zagadnienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższych spostrzeżeń stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, co rodzi potrzebę dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w powołanym przepisie. Poczynione rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu odwoławczego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, co tym samym stwarzało podstawę do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Wobec niewystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości zwolniało to organ odwoławczy od rozważania kwestii, czy wygaśnięcie decyzji dotychczasowej leży w interesie skarżącego. Zgodnie bowiem z tym co na wstępie podniesiono, nawet wykazanie interesu strony do wygaszenia decyzji przy braku podstaw do uznania, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, uniemożliwia organowi wydanie decyzji o wygaszeniu mocy obowiązującej dotychczasowej decyzji. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. su.