II SA/Gl 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie nierzetelnego sprawozdania kwartalnego za odbiór odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, decyzją z [...] r. Burmistrz K. nałożył na "A" Spółkę z o.o. w B. karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie nierzetelnego sprawozdania za I kwartał 2013 r. W podstawie prawnej podano przepis art. 9x ust. 1 pkt 4 i art. 9zb ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 9n ustawy, Spółka złożyła kwartalne sprawozdanie za I kwartał 2013 r., sporządzając je na formularzu ustalonym załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, zebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 630), zwanego dalej rozporządzeniem. W sprawozdaniu Spółka nie przekazała informacji na temat instalacji, do której zostały przekazane segregowane odpady komunalne o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) i kodzie 15 01 07 (opakowania ze szkła). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia, w pkt II sprawozdania należy podać nazwę i adres instalacji, do której zostały przekazane odpady komunalne. Brak tych danych uniemożliwi Burmistrzowi sporządzenie rzetelnego sprawozdania rocznego, o jakim mowa w art. 9q ustawy. Okoliczności te uzasadniają nałożenie kary za nierzetelne sprawozdanie kwartalne na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 4 i art. 9zb ust. 1 ustawy, a jej wysokość uzasadniona jest niewielkim stopniem szkodliwości czynu, zakresem naruszenia i dotychczasową działalnością podmiotu. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 9n ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że na wezwanie organu złożyła informację o instalacjach, do których przekazano odpady o wskazanych kodach, nie jest jednak możliwe wskazanie, do której instalacji trafiły konkretnie odpady z terenu K. Zgodnie z art. 9n ustawy, instalacje służące przetworzeniu odpadów wskazuje się jedynie dla trzech ich rodzajów: zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Są to odpady, które zgodnie z art. 20 ust. 7 ustawy o odpadach nie mogą być przetwarzane poza regionem wytworzenia. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 9t ustawy, ustalony nim wzór sprawozdania zbyt szeroko nakazuje ujawnianie instalacji również dla innych odpadów, niż wymienione w ustawie. Rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie ma podstaw do żądania w sprawozdaniu informacji, które nie podlegają okresowemu ujawnianiu zgodnie z ustawą. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, przytoczono brzmienie art. 9n ust. 1 i 9t ustawy, a także argumenty odwołania. Wskazano, że nie jest sporna okoliczność, że sprawozdanie z I kwartał 2013 r. zostało złożone na formularzu ustalonym rozporządzeniem, z pozostawieniem niewypełnionych rubryk "nazwa i adres instalacji, do której zostały przekazane odpady komunalne" dla odpadów o kodach 15 01 02 i 15 01 07. Wyjaśniono, że rozporządzenie jest aktem powszechnie obowiązującym, ocena zgodności aktu wykonawczego z ustawą nie należy do kompetencji organów administracji. Spółka nie wykonała należycie obowiązku nałożonego art. 9n ustawy i przekazała niekompletne sprawozdanie, co spełnia przesłankę nierzetelności sprawozdania z art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 2,7 i 92 Konstytucji RP, art. 9n ust. 3 ustawy oraz art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że odpady zbierane selektywnie nie są objęte zakazem przetworzenia poza regionem wytworzenia, dlatego w stosunku do nich ustawodawca w art. 9n ustawy nie przewidział obowiązku wskazywania instalacji, do której zostały przekazane. Ma to uzasadnienie praktyczne i jest związane z procedurą recyklingu. Odpady zbierane selektywnie są wstępnie segregowane, doczyszczane i przekazywane firmom pośredniczącym lub odzyskującym surowce. Niejednokrotnie ostateczny odbiorca koryguje ilość odebranych odpadów o tzw. zabrudzenia. Spółka przygotowuje wstępnie odpady segregowane do odzysku i nie jest w stanie określić stopnia zabrudzenia, w konsekwencji ilość odpadów przyjętych konkretnie z danej gminy przez ostatecznego recyklera. Podtrzymano zarzut wydania rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej w zakresie obowiązku wskazywania instalacji dla odpadów nie objętych tym obowiązkiem na podstawie ustawy. Stwierdzono, że w konsekwencji ma miejsce sprzeczność postanowień ustawy i aktu wykonawczego w tym zakresie, akt wykonawczy nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na zasadę legalności działania administracji (art. 6 k.p.a.). Podkreślono, że akt wykonawczy nie może zmieniać zakresu obowiązków podmiotów prawa określonych ustawą. Wskazano na obowiązek sądu dokonania oceny zgodności aktu wykonawczego z ustawą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Spółka złożyła kwartalne sprawozdanie, o jakim mowa w art. 9n ust. 1 ustawy, nie jest przy tym podmiotem odbierającym odpady komunalne, o jakim mowa w art. 9n ust. 4, do którego sprawozdania znajduje zastosowanie art. 9n ust. 5 ustawy, sprawa nie dotyczy także odbioru nieczystości ciekłych i sprawozdania w tym zakresie. Obowiązek sporządzania sprawozdań ciąży nie tylko na odbierających odpady, ale także na wójtach, a następnie na marszałkach województw, którzy sporządzają sprawozdania roczne, a ostatecznym adresatem danych jest Minister właściwy do spraw środowiska. Przedmiotowy zakres danych zawartych w sprawozdaniach wszystkich podmiotów i organów obowiązanych do ich sporządzania, a dotyczących odpadów komunalnych, jest taki sam (art. 9n ust.3, art. 9q ust. 3, art. 9s ust. 3 ustawy). W szczególności dotyczy on podania informacji o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz o sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Ma rację skarżąca Spółka twierdząc, że obowiązek podania w sprawozdaniu informacji dotyczącej instalacji, której przekazano zebrane odpady dotyczy na podstawie regulacji ustawowej wyłącznie wskazanych w art. 9n ust. 3 pkt 1 rodzajów odpadów, nie są wśród nich wymienione odpady komunalne zbierane selektywnie. Natomiast załącznik nr 1 do rozporządzenia, dotyczący wzoru kwartalnego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne w pkt II, dotyczącym informacji o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych (z wyłączeniem selektywnie zbieranych odpadów podlegających biodegeneracji) oraz sposobie ich zagospodarowania, zawiera rubrykę służącą podaniu nazwy i adresu instalacji, której przekazano odpady komunalne wykazywane w pkt II sprawozdania (lub nazwy i adresu podmiotu posiadającego zezwolenie na zbieranie i transport odpadów, któremu przekazano zebrane odpady). Wzór ten, zgodnie z delegacją zawartą w art. 9t ustawy, służyć winien ujednoliceniu sprawozdań oraz zapewnieniu skutecznej kontroli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. Kontrola taka jest zdanie Sądu dopuszczalna jedynie w zakresie, jaki podlega reglamentacji ustawowej. W niniejszej sprawie nie istnieje konieczność rozstrzygania przez Sąd, czy wydane rozporządzenie przekracza zakres delegacji ustawowej, albowiem ustalony nim wzór służy celom sprawozdawczym i nie zawiera normy, która wprowadza generalny obowiązek wskazywania instalacji, której przekazano każdy rodzaj odebranych odpadów. Formularze podlegają wypełnieniu przez podmiot składający i ujawniane winny być w nich dane, które wynikają ze stanu faktycznego i podlegają obowiązkowi sprawozdawczemu, w pozostałym zakresie formularz nie wymaga rzecz jasna wypełnieniu, nie jest zatem tak, że ustalenie wzoru sprawozdania obliguje do wypełnienia wszystkich rubryk, tworząc na poziomie aktu wykonawczego obowiązek dla adresatów. Obowiązek istnieje wyłącznie w zakresie złożenia sprawozdania w określonej formie, natomiast zakres danych jest pochodną stanu faktycznego objętego obowiązkiem. Przedmiotem badania Sądu nie jest zatem legalność ustalonego wzoru sprawozdania, niewątpliwe jest wszak przy tym, że istnieją takie rodzaje odpadów, co do których istnieje obowiązek wskazania instalacji, której je przekazano i podlegają one ujawnieniu w pkt II sprawozdania. Kontrola Sądu dotyczy natomiast legalności nałożonej kary pieniężnej i weryfikacji, czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do jej nałożenia. Zgodnie z ar. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje nierzetelne sprawozdanie kwartalne, o jakim mowa w art. 9n ustawy. Charakterystyczne jest, że określając przesłankę nałożenia kary, ustawodawca posłużył się kryterium ocennym, warunkiem odpowiedzialności czyniąc brak rzetelności. Rzetelność sprawozdania wyznaczają z jednej strony zgodność podanych danych ze stanem faktyczny (prawdziwość), z drugiej zaś strony kompletność sprawozdania. W sprawie nie kwestionowano danych faktycznych. Jedyny zarzut i w konsekwencji powód nałożenia kary, to kompletność sprawozdania. Zakres rzeczowym sprawozdania kwartalnego wskazuje w szczególności przepis art. 9n ust. 3 pkt 1 ustawy. Organy administracji nie wykazały, aby złożone sprawozdanie nie zawierało danych wymienionych w tym przepisie. Zarzut, że brak wypełnienia jakiejś rubryki formularza świadczy o niekompletności sprawozdania nie może bazować na argumencie z istnienia takiej rubryki, jeżeli określona część wzoru sprawozdania służy zarówno podaniu danych dotyczących odpadów segregowanych, jak i odpadów zmieszanych, zielonych i pozostałości z sortowania odpadów przeznaczonych do składowania, co do których istnieje ustawowy obowiązek wskazywania instalacji. Niewątpliwie art. 9t ustawy nie upoważnia właściwego ministra do określenia we wzorze sprawozdania przypadków podlegających obowiązkowi wskazania instalacji, której odpady przekazano, jedynie do zapewnienia, poprzez określenie takiego wzoru, skutecznej kontroli w zakresie utrzymania czystości. Z uwzględnieniem tych okoliczności należy zatem dokonywać zarówno wykładni art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy, jak i kwalifikacji prawnej stanu sprawy. Kontrola prowadzona na podstawie składanych sprawozdań może dotyczyć tylko zachowań reglamentowanych prawem. Organy orzekające w sprawie nie wykazały, aby z jakiegoś przepisu prawa wynikał obowiązek dokumentowania przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, czy i komu przekazał zebrane odpady segregowane. W konsekwencji wniosek o nierzetelności sprawozdania nie został uzasadniony, co czyni nałożenie kary pozbawione podstaw. Argument organu I instancji, że brak danych odnośnie do instalacji, której przekazano odpady segregowane, uniemożliwi złożenie wójtowi kompletnego sprawozdania rocznego nie jest zasadny, albowiem zakres rzeczowy sprawozdania wójta jest tożsamy z zakresem sprawozdania przedsiębiorcy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) w związku z art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. o zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.