II SA/Gl 860/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. I. F. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod funkcję usługowo-biurową, realizacji sześciu stanowisk postojowych na auta osobowe oraz rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego na działce nr 1 w C. przy ul. [...]. Zgodnie z wnioskiem przewidziany do przebudowy i nadbudowy obiekt znajduje się w granicy z działkami nr 2 i 3. Taką lokalizację budynku ujawniają także złożone mapy. W opisie projektowanych gabarytów obiektu wskazano jego długość (26 m), szerokość (16 m) i wysokość (12 m). W stosunku do istniejącej 1 kondygnacji podziemnej i 1 nadziemnej, przewidziano utrzymanie kondygnacji podziemnej oraz 3 kondygnacje nadziemne, dach płaski. Przebudowa przewiduje wykonanie przejazdu przez budynek na podwórze do miejsc parkingowych. Nadbudowę przewidziano na całej powierzchni istniejącego budynku. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania W. L., właściciel działki sąsiedniej wskazał, że inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, zarzucił, że złożony wniosek winien być uzupełniony o projekt budowlany celem umożliwienia oceny zachowania przez inwestora warunków technicznych. Podniósł, że ze względu na lokalizację budynku w zbliżeniu do ulicy, inwestycja uniemożliwi poszerzenie ulicy [...]. Zawnioskował o odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia sześciu obiektów na bliżej nie zidentyfikowanych działkach oraz projekt decyzji wraz z opisową częścią wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzone przez osobę wpisaną na listę urbanistów Okręgowej Rady Urbanistów. Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, decyzją nr [...] z [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy jak w załączniku nr 1, określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na 55 %, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na min. 10 %, przewidział zachowanie normatywnych odległości od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków technicznych określonych w rozporządzeniu MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakresie parametrów kształtowania zabudowy określił szerokość elewacji frontowej jak w stanie istniejącym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 12 m., geometrię dachu. Określono także wymagania w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska i zdrowia, ochrony interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi i urządzeń infrastruktury, światła dziennego do pomieszczeń, ochrony przed uciążliwościami i zanieczyszczeniami. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki tej analizy zostały przedstawione w formie graficznej i tekstowej, stanowią one załączniki do decyzji. Organ ocenił je jako umożliwiające ustalenie warunków. Wskazano, że na etapie ustalania warunków, nie znajdują zastosowania przepisy warunków technicznych ani prawa budowlanego, zatem brak podstaw do żądania projektu budowlanego. Nadbudowa dotyczy istniejącego budynku w istniejącym obrysie, wobec czego zarzut dotyczący linii zabudowy i ograniczenia w poszerzeniu ulicy nie znajduje podstaw. Stanowiące załącznik nr 2 do decyzji opisowe wyniki analizy zawierają stwierdzenie, że przyjęty do analizy został obszar w odległości 50 m od granic działki. W tym obszarze analizowanym, w sąsiedztwie terenu inwestycji, znajdują się tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowa o podobnej funkcji jak wnioskowana. Linia zabudowy ustalona poprzez zabudowę istniejącą po północnej stronie ulicy przebiega w odległości 0-24 m od linii rozgraniczającej ulicę, po stronie południowej jest pierzejowa. Wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki jest zróżnicowana, od 15-60%. Szerokość elewacji frontowej wynosi od 4 do 20 m, dla budynku nadbudowywanego można ją ustalić w stanie istniejącym, na całą szerokość działki. Wysokość obiektów w obszarze analizowanym waha się od 2 do 4 kondygnacji, występują dachy płaskie lub wielospadowe o kącie nachyleniami do ok. 40 o. W odwołaniu od decyzji W. L. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Podał, że decyzja nie określa precyzyjnie podstawy prawnej. Zarzucił, że wniosek inwestora nie zawiera charakterystyki inwestycji w zakresie infrastruktury oraz sposobu zagospodarowania terenu i wpływu na środowisko. Natomiast organ w ocenie odwołującego się nie dokonał oceny inwestycji w zakresie spełnienia warunków wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym norm dotyczących lokalizacji względem granicy. Poddano w wątpliwość także prawidłowość uzgodnień z Miejskim Zarządem Dróg i Transportu poprzez brak oznaczenia, że porozumiewające się w tym zakresie podmioty działały z upoważnienia Prezydenta. Zarzucono też nieprecyzyjność w oznaczeniu działających w sprawie podmiotów poprzez zaniechanie podania ich pełnej nazwy oraz wadliwość wyznaczenia linii zabudowy, bez uwzględnienia budynku znajdującego się w dalszej odległości od pasa drogi. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej podany został przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, że będąca podstawą do ustalenia parametrów planowanej inwestycji analiza funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym winna wskazywać dające się zindywidualizować obiekty położone na działkach sąsiednich, których parametry pozwalają na weryfikację podjętego rozstrzygnięcia. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwia organowi ocenę, czy planowany obiekt spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Przeprowadzona w sprawie analiza takiej wiedzy organowi nie dostarcza. Stwierdzono w niej jedynie, że w obszarze analizowanym jest zabudowa usługowa. Nie można tej tezy zweryfikować, nie można też ocenić ustaleń wydanej decyzji, albowiem analiza nie podaje jaka zabudowa i o jakich cechach na poszczególnych działkach się znajduje. Kolegium wskazało, że ta wada nie jest możliwa do usunięcia na etapie postępowania przed organem odwoławczym i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza że wniosek inwestora nie precyzuje charakteru planowanych usług, co też może mieć znaczenie dla sprawy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie znajdują zastosowania warunki techniczne budynków, nie stanowią one przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podało także, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję jest jednocześnie zarządcą drogi, nie stosuje się przepisu art. 106 k.p.a., konieczne kwestie podlegają rozstrzygnięciu przez organ właściwy w sprawie, wobec czego zarzut wadliwych podpisów pod korespondencją z Miejskim Zarządem Dróg i Mostów nie jest zasadny. Na decyzję Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniósł W. L., wnioskując o jej uchylenie. Powielił zarzuty wcześniej zgłoszone w odwołaniu wobec decyzji organu I instancji. Podniósł, że jakkolwiek Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, to nie uwzględniło żadnego z zarzutów odwołania, stwierdzając uchybienia w odwołaniu nie podniesione. W ocenie skarżącego może to naruszać zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżący zawnioskował wobec powyższego o rozpoznanie przez Sąd zarzutów dotyczących decyzji organu I instancji. Podkreślił, że w jego ocenie wadliwy jest wniosek inwestora, albowiem nie zawiera dostatecznej charakterystyki planowanej inwestycji. Stwierdził, że nie jest prawdą, jakoby przy ustalaniu warunków zabudowy nie miały zastosowania przepisy warunków technicznych, skoro w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ określa warunki i wymagania ochrony kształtowania ładu przestrzennego w zakresie zagospodarowania terenu, a w pkt 2 lit. a decyzji organ I instancji wprost powołał przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Należy wyjaśnić skarżącemu, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są rozstrzygnięcia zapadłe po wyczerpaniu toku instancji, co w niniejszej sprawie oznacza decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylającą decyzją organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Przesłanką wydania przez organ odwoławczy decyzji takiej treści jest stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy nie jest przy tym związany zarzutami odwołania, jako organ merytoryczny ma obowiązek wziąć pod rozwagę także okoliczności przez stronę nie podnoszone, ale istotne dla załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Ponieważ odwołanie od decyzji zostało wniesione przez skarżącego, który domagał się jej uchylenia, uchylenie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji, nawet z przyczyn przez skarżącego nie dostrzeżonych, nie prowadzi do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Do skutku takiego w niniejszej sprawie nie prowadzą także zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro zgodnie z zastrzeżeniami skarżącego, Kolegium dostrzegło zarówno konieczność sprecyzowania funkcji planowanej inwestycji, jak i konieczność sprecyzowania ustaleń analizy w zakresie występujących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia przepisów postępowania dotyczą postępowania wyjaśniającego. Prawidłowość ustaleń faktycznych i stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji w sprawie mają zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, zatem uchybienia organu I instancji w tym zakresie mogą uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest prowadzone w szczególny sposób, związany ze sporządzeniem analizy funkcji i cech zagospodarowania w obszarze analizowanym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawiony sposób ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powoduje, że sporządzona analiza jest podstawowym materiałem, który zarówno stanowi podstawę do ustalenia warunków zabudowy, jak i jest kryterium oceny prawidłowości wydanej decyzji, winien umożliwiać weryfikację stanowiska organu. W niniejszej sprawie Kolegium doszło do przekonania, że analiza została sporządzona w sposób, który nie pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem nie dostarcza informacji o sposobie zagospodarowania działek sąsiednich. Stwierdza, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o określonej funkcji i parametrach, ale nie opisuje ich w połączeniu z konkretnymi działkami. Słusznie także zwrotno uwagę, że skoro wniosek inwestora nie precyzuje rodzaju planowanych usług, to ocena zgodności funkcji planowanej z istniejącą w obszarze analizowanym nie jest możliwa, zaś stwierdzona zgodność tej funkcji jest przedwczesna. Te ocenę materiału dowodowego w sprawie Sąd podziela. Wskazane wadliwości uzasadniają zaś uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Bez naruszeni zasady dwuinstancyjności nie jest bowiem możliwe poczynienie przez Kolegium ustaleń weryfikujących stanowisko organu I instancji. Zatem w ocenie Sądu prawidłowo Kolegium zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest powrót sprawy na etap postępowania przed organem i instancji, zatem strony będą mogły w pełnym zakresie zarówno uczestniczyć w postępowaniu, jak i weryfikować wydawane rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do zastosowania przez Sąd art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniającego Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków wobec wszystkich aktów podjętych w granicach sprawy, w tym rozstrzygnięcia organu I instancji, jeżeli jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy. Decyzja organu I instancji została bowiem prawidłowo usunięta z obrotu prawnego. W tej sytuacji brak podstaw do orzekania o jej legalności przez Sąd, nie jest to bowiem konieczne do końcowego załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącemu, że w pełni zasadne jest stanowisko organów, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają badaniu kwestie regulowane przepisami dotyczącymi warunków technicznych budynków i ich usytuowania. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich a projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane i zgodnie z § 1 ustala warunki zapewniające spełnienie wymagań, o jakich mowa w art. 5 i 6 tej ustawy, nadto zgodnie z § 2, znajduje zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków. Ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków czy ich lokalizacją na działce budowlanej. Jednocześnie trzeba też zwrócić uwagę skarżącego, że objęty wnioskiem obiekt istnieje na działce i w dotychczasowym brzmieniu wniosku nie była przewidziana zmiana tej lokalizacji. Prawidłowo także Kolegium zwróciło uwagę, że w sytuacji zbiegu kompetencji jednego organu zarówno w zakresie ustalenia warunków zabudowy jak i dokonania uzgodnień, nie ma zastosowania art. 106 k.p.a, zaś czynności organu związane z uzgodnieniem inwestycji np. w zakresie przepisów o drogach publicznych mają charakter faktyczny i wewnętrzny, stąd nie dotyczą ich rygory związane z działaniem w imieniu organu. Ustalenia czynione są w ramach jednostek organizacyjnych jednego organu, który ostatecznie wydaje decyzję. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.