II SA/Gl 861/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Aktem notarialnym z dnia (...) r. Rep. A Nr (...) P. D. zawarł umowę sprzedaży, mocą której zbył za cenę (...) zł niezabudowaną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha – rodzaj użytku R, położoną we wsi Z. przy ul. (...). Nieruchomość powyższą zbywca nabył w drodze umowy darowizny z dnia (...) r. Rep. A Nr (...). Wójt Gminy pismem z dnia (...) r. powiadomił P. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., przyjętego uchwałą Rady Gminy O. nr (...) z dnia (...)r. ( Dz. Urzęd. Woj. (...)Nr (...), poz. (...) z dnia (...)r.). Następnie decyzją z dnia (...) r. nr (...) organ I instancji nałożył na P. D. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości zbytej działki nr (...). Wskutek odwołania P. D. decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy O. decyzją z dnia (...) r. nr (...) ponownie nałożył na P. D. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości (...)zł. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie strony, decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wreszcie decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy O. po raz trzeci orzekł o nałożeniu na P. D. obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości (...) zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 717 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji wskazał, że nieruchomość położona w Z., stanowiąca działkę nr (...) w obowiązującym do dnia (...)r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w O. nr (...) z dnia (...) r. ( Dz. Urzęd. Woj. C. Nr (...), poz. (...) z dnia (...)r.), położona była w terenach oznaczonych symbolem 3 R1- tereny upraw polowych i ogrodniczych. Działka ta powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr (...) k.m. (...), zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy O. nr (...) z dnia (...) r. W okresie braku planu miejscowego, dla przedmiotowego terenu nie wydano co prawda decyzji o warunkach zabudowy, jednak zdaniem organu administracji, istniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Stąd też dla wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu wzięto pod uwagę nieruchomości rolne o cechach podobnych, dla których istniała możliwość przekształcenia na działki budowlane. Wejście w życie uchwały nr (...) spowodowało zaś zmianę przeznaczenia działki na tereny oznaczone symbolem MNL – tereny zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej i UTL – tereny zabudowy rekreacyjnej, co spowodowało wzrost jej wartości o kwotę (...) zł w świetle operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Biorąc pod uwagę, że w § 62 uchwały z dnia (...)r. określono 30% stawkę opłaty oraz fakt zbycia działki przed upływem 5 lat, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący, organ I instancji stwierdził podstawę do ustalenia opłaty jednorazowej. W odwołaniu od decyzji P. D. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 107, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, domagając się na tej podstawie jej uchylenia z powodu niewykazania związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości działki. W szczególności zdaniem odwołującego się, nie wykazuje tego operat szacunkowy, na który powołał się organ I instancji, a przy tym operat ten podlegał ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Odwołujący się zarzucił też błędne przyjęcie, że dla określenia przeznaczenia terenu wiążąca jest klasyfikacja geodezyjna gruntów, a przy tym organ I instancji stwierdził jednocześnie, że działka ze względu na położenie, spełnia wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd, że wskutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości zbytej działki z powodu zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na przewidziany pod zabudowę mieszkalną. Zdaniem organu odwoławczego, skoro nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, to nie można z góry założyć, że zostałaby wydana, a zatem brak podstaw do przyjęcia, że teren stanowił działkę budowlaną przed uchwaleniem planu miejscowego. Nadto, Kolegium podkreśliło, że przed wejściem w życie planu, faktyczne przeznaczenie terenu określono jako grunty niezabudowane orne, zaś rzeczoznawca uwzględnił wpływ położenia w sąsiedztwie zabudowy na cenę gruntów rolnych, co oznacza, że działka (...) nie była wyceniana jako typowa nieruchomość rolna. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego P. D. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując brak wykazania związku przyczynowego wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, skoro już poprzednio znajdowała się w strefie umożliwiającej zabudowę, mimo braku decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny stwierdził bowiem, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący jest podmiotem zobligowanym do poniesienia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Przeoczyły bowiem organy administracji, że z treści § 1 aktu notarialnego z dnia (...)r. Rep. A Nr (...)wynika, że skarżący nabył nieruchomość, oznaczoną jako działka nr (...), która następnie przywołaną przez organ I instancji decyzją z dnia (...)r. uległa podziałowi m.in. na zbytą działkę nr (...), w drodze umowy darowizny zawartej w dniu (...)r. Rep. A Nr (...), a więc już po wejściu w życie uchwały Rady Gminy O. z dnia (...)r. Nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzęd. Woj. (...). Nr (...), poz. (...) z dnia (...)r. i w świetle § 64 weszła w życie po upływie 30 dni od tej daty. Zatem skarżący na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego nabył w dniu (...) r. nieruchomość położoną na terenie, na którym obowiązywał już plan miejscowy. Kolejna umowa przeniesienia własności działki nr (...) jako części tej nieruchomości, zawarta przez skarżącego w dniu (...) r., nie mogła więc rodzić skutku prawnego w postaci określenia opłaty jednorazowej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 955/05/LEX nr 275481), opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty. Z treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wynika zaś, że chodzi wyłącznie o takiego właściciela ( użytkownika wieczystego), który był nim w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Skoro przepis ten zakłada tożsamość osoby właściciela zarówno w chwili uchwalenia lub zmiany planu, jak i w dacie żądania odszkodowania, to nie ma podstaw by przyjmować, że taka zasada nie obowiązuje w ust. 4, skoro językowo przepisy te nie różnią się. Nadto, trzeba wskazać na inną treść art. 36 ust. 5 i 6 tej ustawy. W tych przepisach ustawodawca wyraźnie odnosi zwrot odszkodowania ( ust. 1) i opłaty ( ust. 4) – w razie stwierdzenia nieważności uchwały – do aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego, a zatem dostrzega, że właściciel nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu nie zawsze jest uprawniony do żądania zwrotu ( czy zobowiązany do zwrotu ) odszkodowania czy opłaty, ale tylko ten, kto jest aktualnym właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się tożsamości regulacji zawartej w art. 36 ustawy z 1994 r. z przepisem art. 36 ustawy z 2003 r. Wskazać też przyjdzie na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV CSK 508/08/LEX nr 520034). W wyroku tym Sąd Najwyższy zajął identyczne stanowisko co do podmiotu legitymowanego do wniesienia powództwa z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając że z uprawnień tych może skorzystać jedynie właściciel albo użytkownik wieczysty legitymujący się takim prawem w dacie uchwalenia lub zmiany planu. Zdaniem składu orzekającego, powyższy pogląd prawny należy podzielić. Przemawia za tym także nowelizacja ustawy, dokonana ustawą z dnia 15 października 2008 r. ( Dz. U. Nr 220, poz. 1413), mocą której dodano przepis ust. 4a do art. 36 ustawy. Ustawodawca jednoznacznie przewidział w tym wypadku pobranie opłaty od rolnika, który zbył nieruchomość nabytą jako następca w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. ( Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Przypadek ten nie dotyczy niniejszej sprawy, skoro z treści aktu notarialnego wynika, że skarżący nabył nieruchomość po wejściu w życie planu miejscowego w formie umowy darowizny, a nie – nieodpłatnego przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wreszcie, wskazać przyjdzie na przepis art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy, regulujący sposób obliczania obniżania lub wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca jednoznacznie nawiązał do porównania wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu z jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu lub faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Miarodajny jest zatem stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego, co potwierdza § 50 ust. 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W konsekwencji, skład orzekający stanął na stanowisku, że podmiot, który nabył nieruchomość w drodze umowy darowizny, zawartej już po wejściu w życie planu miejscowego, nie jest zobligowany do poniesienia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 i 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile dokona jej zbycia przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, nawet jeżeli w wyniku jego uchwalenia nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Stąd też skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek sąd administracyjny nie podkreślił zarzutów skarżącego co do niewykazania związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a wejściem w życie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. W tym względzie ustalenia faktyczne organów obydwu instancji należy w pełni podzielić. Jednakże wobec stwierdzenia wyżej wskazanego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzeniu, co skutkowało utratą uprawnienia w tym zakresie ( art. 210 § 1 cyt. ustawy ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien poczynić jednoznaczne ustalenia co do daty nabycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości, zaś o ile nastąpiło to już po wejściu w życie planu miejscowego, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. su.