II SA/Gl 861/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zgodności lokalizacji ogrodzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora D. R. obowiązek wstrzymania robót budowlanych dotyczących placu składowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz przedstawienia dokumentów w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych oraz decyzji Burmistrza P. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2017r. D. R. zwrócił się do Burmistrza P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy ogrodzenia działki nr [...] w L. przy ul. [...]. W dniu [...]r. organ wezwał D. R. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do zmiany złożonego wniosku i objecie wnioskiem całej inwestycji zgodnie z postanowieniem PINB-u. W odpowiedzi na wezwanie organu D. R. wskazał, że wbrew ustaleniom PINB-u przedmiotowa działka nie pełni roli placu składowego, a organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może żądać zmiany treści złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz P. na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zgodności z przepisami o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lokalizacji ogrodzenia działki nr [...]. Wskazując jednocześnie, że rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie sprowadzać się powinno do oceny czy istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jako całości zgodnie z postanowieniem PINB. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. R. podnosząc naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne ingerowanie przez organ w treść merytoryczną wniosku strony, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do usunięcia braków formalnych pisma. Zakwestionował również istnienie przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania oraz wskazał, że zarządca drogi pozytywnie zaopiniował lokalizację ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wniosek inwestora był niezgodny z treścią postanowienia PINB w P., bowiem dotyczył tylko części zrealizowanej inwestycji, co skutkowało tym, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, podważenie zasady pogłębionego zaufania do organów państwa, nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych sprawy i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61a k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wezwanie skarżącego do zmiany złożonego wniosku a w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postepowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniesionej skargi D. R. zakwestionował ustalenia PINB-u w zakresie dotyczącym przeznaczenia przedmiotowego placu, wskazując, że zaskarżył postanowienie PINB nakładające na niego określone w nim obowiązki, zatem Burmistrz P. odmawiając wszczęcia postępowania oparł się o nieprawomocne rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego organ nie był również uprawniony do żądania zmiany treści złożonego przez skarżącego wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w całości podtrzymało stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia 29 sierpnia 2017r. skarżący zawiadomił, że decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzje PINB nakazującą rozbiórkę placu składowego, uchylił również postanowienie PINB nakładające obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie przedłożył kopię decyzji [...]WINB na którą się powołał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej: " k.p.a.") tj. zasadą praworządności (stanowiącą również zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej) w ramach procedury administracyjnej, działać mogą tylko na podstawie i w granicach określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wszelka władcza aktywność organów władzy publicznej mieścić musi się zatem ścisłe w granicach ich kompetencji, której źródło stanowią normy powszechnie obowiązującego prawa. Jak podkreśla E. Łętowska w glosie do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r. (II SA/Gd 2869/00, OSP 2002, z. 4, poz. 53) aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną prawną podstawą i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Pogląd ten odnieść można również do innych niż decyzja władczych form działania administracji w tym postanowień. Z powyższego wynika, że organ, może podejmować działania władcze jedynie, gdy istnieje wyraźna wynikająca z przepisów powszechnie obowiązującego prawa norma uprawniająca go do tego. W odmiennej sytuacji aktywność taka nie jest możliwa ani uprawniona. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, organ do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa zakres planowanej inwestycji i to wyłącznie on decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Przy czym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny ( por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1812/11, LEX nr 1358405). W orzecznictwie sądowym słusznie podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 578/14, LEX nr 1990872). Organ uznając, że w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1639/06, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przy precyzowaniu żądania organ jest jednak zobowiązany udzielić wnioskodawcy wyczerpującej informacji odnośnie istniejących procedur (art. 9 k.p.a.). Powyższy pogląd Sądu ma swoje odbicie także w doktrynie. W szczególności należy wskazać na pogląd B. Adamiak wyrażony w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136): "Organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania." Jednocześnie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. Na gruncie przepisów k.p.a. usuwanie braków formalnych podania następuje w trybie art. 64 k.p.a., który statuuje, że w przypadku nieuzupełnienia na wezwanie organu tych braków przez wnoszącego, podanie pozostawia się bez rozpoznania. W świetle tej regulacji prawnej nie sposób przyjąć, aby ewentualne braki formalne podania mogły być usunięte na wezwanie organu, a naruszenie sposobu wniesienia podania było od razu sankcjonowane wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 kwiecień 2017r. sygn. akt II OSK 494/16, LEX nr 2340061). Należy zatem przyjąć, że jeżeli strona nie usunęła, na żądanie organu i w wyznaczonym terminie, wad formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, to organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1, ale pozostawia podanie bez rozpoznania w trybie art. 64. Pogląd ten wynika z przyjęcia założenia, że wniosek o wszczęcie postępowania obarczony wadami formalnymi, które nie zostały usunięte, nie może skutecznie zainicjować postępowania. Tym samym organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, a może jedynie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Z kolei zgodnie z art. 61a. § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać przy tym należy, że istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w przepisach k.p.a., dlatego przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się następujące okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania: sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, złożony wniosek jest bezprzedmiotowy, toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego, strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012r., sygn. akt II OSK 1087/11, LEX nr 1234059, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, LEX nr 1517991). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do zmiany treści złożonego wniosku, do czego nie był uprawniony, bowiem jak już wyżej wskazano brak jest podstawy prawnej do żądania zmiany treści wniosku inicjującego postępowanie. Nadto w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. organ mógł co najwyżej wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, jednak na takie organ w swoim piśmie nie wskazał. Ponadto konsekwencją nie zastosowania się do żądania organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być odmowa wszczęcia postępowania. Nie może również budzić wątpliwości fakt, że organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie może zawierać wniosków i ocen dotyczących żądania skarżącego. Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanych postanowień stwierdziły, że wniosek o wszczęcie postępowania powinien dotyczyć całej inwestycji objętej postępowaniem PINB w P. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., dodatkowo Kolegium utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygniecie organu pierwszej instancji naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...]r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 §1 oraz art. 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa dokonanej przez sąd w powyższym uzasadnieniu.